VII SA/Wa 2118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że J. K. w dniu 18 kwietnia 2016 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o zakończeniu w dniu 10 października 2015 r. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] obr. [...]), na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 1996 r. (nr [...]) o udzieleniu K. K. (jego poprzednikowi prawnemu) pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Skarżący dołączył do wniosku dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 prawa budowlanego w tym m. in. informacje geodety od odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z dokumentu tego wynika, że : 1) nie wybudowano budynku w granicy z działką nr [...], lecz "odsunięto" budynek od tej granicy o 0,91 m., 2) od granicy z działką nr ew. [...] zachowano odległość 3,93 m., zamiast projektowanej 5,28 m., 3) od granicy z działką drogową zachowano odległość 5,83 m (w projekcie 5,50 m.), 4) nie zachowano projektowanej szerokości budynku (9,29 m zamiast 9,02 m.). Organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego zgłosił sprzeciw od zamiaru przystąpienia do użytkowania tego obiektu budowlanego. Organ zakwalifikował te cztery odstępstwa jako odstępstwa istotne w rozumieniu art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego, od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 1996 r. (nr [...]), które wymagają uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego). W odwołaniu od tej decyzji J. K. zarzucił naruszenie a) art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że każde odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego powinno zostać zakwalifikowane jako odstępstwo istotne, wymagające uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji nieustalenie, czy odstępstwa od projektu budowlanego mają charakter istotny czy nieistotny, c) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji i niewyjaśnienie z jakich przyczyn przyjął, że dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne. W obszernym odwołaniu J. K. podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia, że obiekt budowlany został wybudowany z odstępstwami od projektu zagospodarowania terenu (art. 36 a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego). Tymczasem dopuszczenie się przez inwestora odstępstw od projektu budowlanego w zakresie np. projektu zagospodarowania działki lub terenu czy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego nie oznacza automatycznie, że to odstępstwo jest istotne. Ustalenie, czy inwestor odstąpił od decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób wymagający uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, uwzględnienia charakteru inwestycji oraz art. 4, art. 5 i art. 9 prawa budowlanego. Organ powinien więc ustalić, czy poczynione względem zatwierdzonego projektu budowlanego odstępstwa zagrażają w jakikolwiek sposób nieruchomościom sąsiednim, czy wpływają na sposób użytkowania obiektu budowlanego. Organ powinien wziąć pod uwagę, że zmiany parametrów budynku mieszkalnego świadczące jego zdaniem o jego niezgodności z projektem zagospodarowania terenu polegają na poszerzeniu budynku o 27 cm. (miało być 9,02 m. jest 9,2 m.), czy też zachowaniu mniejszej o 33 cm odległości od granicy z drogą (miało być 5,83 m., jest 5,50 m.). Te zmiany parametrów budynku mogą być skutkiem konieczności zastosowania innych niż planowano materiałów budowlanych, czego organ nie wziął pod uwagę i nie zweryfikował. Ponadto sporny budynek mieszkalny jednorodzinny nie został zbudowany na granicy z działką nr [...], lecz został od niej odsunięty o 0,91 m., ponieważ właściciel tej działki odstąpił od zamiaru budowy bliźniaka. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB [...], że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 1996 r. Organ podał, że w świetle art. 36 a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego : kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. [...]INB zgodził się ze skarżącym, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, orzekając o istnieniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie można poprzestać na ustaleniu zaistnienia jednej z okoliczności określonych w art. 36 a ust. 5 prawa budowalnego. Kwalifikacja tych odstępstw powinna uwzględnić art. 4, art. 5, art. 9 prawa budowlanego. Organ podał, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki (inaczej usytuował obiekt niż przewidziano w projekcie). Obiekt budowlany został bowiem zaprojektowany jako segment budynku mieszkalnego bliźniaczego (od strony południowej na działce nr [...], miał zostać do niego dobudowany drugi segment bliźniaka). Inwestor "odsuwając" ten budynek od granicy działki [...], wybudował budynek mieszkalny wolnostojący. Organ stwierdził, że wybudowanie obiektu budowlanego w odległości 0,91 m. od granicy działki nr [...] (zamiast w jej granicy) jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), podobnie jak niezgodne z tym przepisem jest "zbliżenie" (z 5,28 m. do 3,93 m. a więc o ok. 1,30 m.) obiektu budowlanego do granicy z działką nr [...] zabudowaną dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że w ścianie - na każdej kondygnacji) zwróconej w stronę granicy działki nr [...] znajdują się otwory okienne). Te odstępstwa naruszają uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego) i są odstępstwami istotnym w rozumieniu art. 36 a 1 prawa budowlanego od zatwierdzonego projektu budowlanego. Według organu odwoławczego nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że usytuowanie spornego obiektu budowlanego w większej odległości od granicy z działką drogową (5,83 m. zamiast 5,50 m.) a także niewielka zmiana jego szerokości wymagają uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. J. K. w skardze na tę decyzję zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie : a) art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 ust. 1 i art. 36a ust. 5 prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że każda zmiana położenia obiektu budowlanego względem działki sąsiedniej, naruszająca nawet w sposób nieznaczny przepisy rozporządzenia, stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, b) art. 54 w zw. z art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne zgłoszenie sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza nieustalenie czy przesunięcie budynku względem działek sąsiednich może zagrażać uzasadnionym interesom osób trzecich, d) art. 75 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego przez nieprzeprowadzenie z urzędu przez organ II instancji oraz nie nałożenie na organ I instancji obowiązku przeprowadzenia dowodów z ocen technicznych i ekspertyz na okoliczność, czy poczynione odstępstwa mają charakter istotnych, e) art. 107 § 3, art. 11 i art. 8 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie decyzji , nie wyjaśnienie wszystkich motywów rozstrzygnięcia i w związku z tym naruszenie zasady przekonywania oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zawarł także wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku mapy z portalu geoportal.pl., ukazującej usytuowanie budynku skarżącego względem działek sąsiednich, na okoliczność tego, że zmiana położenia budynku nie doprowadziła do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, a także nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności podkreślił, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Według niego, w rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia, że zmiana położenia obiektu budowlanego względem działek sąsiednich narusza uzasadnione interesy osób trzecich, co z kolei świadczy o tym, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ nie uwzględnił tego, jak i czy w ogóle są zabudowane działki sąsiednie (nr [...] i nr [...]). Skarżący zwrócił uwagę, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny został usytuowany na działce nr [...] w odległości 3,93 m. od granicy z sąsiednią działką zabudowaną (nr [...]), a więc w odległości mniejszej jedynie o 7 cm niż wymagana w przepisach prawa (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Ta różnica może wynikać np. z zastosowania odmiennych niż przewidziano materiałów budowlanych (ze względu na upływ czasu jaki minął od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Zdaniem skarżącego położenie spornego obiektu budowlanego nie powoduje utrudnień w użytkowaniu działki nr [...] (nie narusza uzasadniających interesów osób zamieszkujących tę działkę), ponieważ jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym odsuniętym od granicy działki o ponad 9 m. Zdaniem skarżącego, ocena odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie dotyczącym zachowania odległości od granicy z działką nr [...] (0,91 m. od granicy tej działki zamiast w jej granicy) powinna być dokonana z uwzględnieniem tego, że pierwotnym zamierzeniem właścicieli tych działek budowlanych była budowa bliźniaka. W celu zabudowy bliźniaczej konieczne jest współdziałanie właścicieli obu działek, czego zabrakło, a w konsekwencji właściciel działki nr [...] zdecydował się na inną zabudowę. Organ nie wziął pod uwagę, że budynek skarżącego został usytuowany w odległości o 59 cm mniejszej od działki nr [...], niż odległość przewidziana w przepisach (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ustanawia minimalną odległość 1,5 m.) oraz że budynek na działce nr [...] jest odsunięty o ponad 6 m. od granicy z działką skarżącego. W uzasadnieniu pozostałych zarzutów skargi, skarżący podniósł, że organ bezzasadnie przyjął, że nawet niewielka zmiana położenia obiektu budowlanego względem działek sąsiednich, świadczy o istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, mimo treści odwołania, nie ustalił jak są zagospodarowane działki sąsiednie ([...] i [...]), a w konsekwencji nie wykazał, że niewielkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego doprowadziły do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W zaskarżonej do Sądu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. (nr [...]) o udzieleniu K. K. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i te odstępstwa są istotne w rozumieniu art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem (obowiązującym w dniu orzekania przez organ II instancji), nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: a) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, b) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego : kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, c) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, d) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, e) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy pojęć określających przesłanki wymienione w art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego, uznanie w konkretnej sprawie odstąpienia inwestora od projektu budowlanego za istotne lub nieistotne, wymaga wnikliwego rozważenia i wszechstronnej oceny organu, uwzględniającej charakter inwestycji oraz wartości wyrażone w art. 4, art. 5, art. 9 prawa budowlanego. Ta ocena znaczenia odstępstwa powinna mieć na uwadze zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Należy podkreślić, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy dany obiekt budowlany odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych i uciążliwości dla otoczenia. Przy tym nie każde uciążliwości czy utrudnienia będą kwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, ale jedynie takie, które stanowią naruszenie interesów prawnych tych osób i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa. W doktrynie podkreśla się bowiem, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny (por. Komentarz do art. 5 Prawa budowlanego pod. Redakcją A. Glinieckiego LexisNexis Warszawa 2012). Z akt sprawy wynika przede wszystkim, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, a więc w granicy działki sąsiedniej (nr [...]). Inwestor naruszył to wymaganie projektu, wybudował budynek odstępując od granicy o 0,91 m. W konsekwencji powstał budynek wolnostojący, czyli obiekt o charakterze innym niż planowany. Sąd stwierdza, że o ile nieznaczne powiększenie parametrów budynku nie świadczy o istotnym odstępstwie od projektu, o tyle za istotne odstępstwo uznać należy zmianę usytuowania tego budynku. Ta zmiana nie pozostaje bez znaczenia dla interesów właścicielskich sąsiada. Wpływa w sposób istotny na możliwości zagospodarowania (zabudowy) jego działki. Z tego już tylko powodu wniesienie przez organ sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania należy uznać za uzasadnione. Trzeba dodać, że podnoszone w skardze okoliczności, dotyczące "braku współdziałania" ze strony właścicieli sąsiedniej nieruchomości nie stanowią i nie mogą stanowić "usprawiedliwienia" dla samowolnej zmiany usytuowania i tym samym zmiany charakteru inwestycji. Sam fakt, że sąsiad wybudował dom mieszkalny w znacznej odległości od granicy z działką skarżącego nie dawał skarżącemu podstaw do usytuowania swego budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym. W świetle § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość zabudowy od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m. do okapu, gzymsu, balkonu. Obecne usytuowanie budynku skarżącego spowoduje niewątpliwie, że właściciel sąsiedniej działki nr [...] związany tym wymaganiami będzie miał ograniczone możliwości zagospodarowania i zabudowy jego działki. Sąd orzekający w tej sprawie podziela również stanowisko organu, który przyjął, że "zbliżenie" o 1,30 m. obiektu budowlanego do granicy działki nr [...] nie może być potraktowane jako odstępstwo nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie jest jednakże uzasadniony zarzut skarżącego, że obiekt budowlany znajdujący się na nieruchomości nr [...] jest oddalony od budynku skarżącego o ponad 9 metrów i ze względu na tę odległość odstępstwo od projektu budowlanego przez skarżącego nie stanowi naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości nr [...]. Zdaniem Sądu przez to odstępstwo skarżącego właściciele sąsiedniej nieruchomości doznają ograniczenia w możliwości zabudowy pozostałego obszaru ich działki. Innymi słowy, okoliczność że obiekt budowlany na działce nr [...] znajduje się w pewnej odległości od działki skarżącego nie oznacza jeszcze, że może on dowolnie, a w konsekwencji z naruszeniem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, usytuować swój obiekt budowlany. Z tych względów należało podzielić stanowisko organu co do tego, że posadowienie przez skarżącego budynku w sposób niezgodny z planem stanowi zmianę zakresu zagospodarowania działki objętej projektem (art. 36 a ust.5 pkt 1 ustawy). Zdaniem Sądu dokonane odstępstwa od projektu budowlanego dotyczą również charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, wymienionych w art. 36 a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego. Powodują zmianę powierzchni zabudowy, a także, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, zmianę szerokości obiektu budowlanego. Z tych wszystkich powodów Sąd nie uznaje za uzasadnione zarzuty dotyczące niedostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Sąd nie uwzględnił wreszcie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dostatecznie i przekonująco wyjaśnił z jakich powodów przyjął, że skarżący odstąpił od projektu budowlanego i te odstępstwa są istotne w rozumieniu art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego. Fakt, że skarżący nie zgadza się z tą oceną nie uzasadnia jeszcze, że organ dopuścił się naruszenia powołanego przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.