VII SA/Wa 2120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A P na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A P od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającej umorzenia zaległości powstałej z tytułu nieuiszczenia kary pieniężnej w kwocie 1500 zł nałożonej decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w związku prowadzeniem działalności w kiosku spożywczym w [...] przy ul. [...] w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 67a § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku A P, na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), odmówił umorzenia zaległości powstałej z tytułu nieuiszczenia kary pieniężnej w kwocie 1500 zł nałożonej decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r. w związku prowadzeniem działalności w kiosku spożywczym w [...] przy ul. [...], w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. A P złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym wniosła o wzięcie pod uwagę jej drastycznej sytuacji materialnej i finansowej. 3. W uzasadnieniu decyzji GIS stwierdził, że [...]PWIS prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, które w świetle art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej uzasadniałyby umorzenie należności w kwocie 1500 zł. Z przepisu tego wynika, że organ może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe albo rozłożyć na raty zapłatę wynikającą z kary pieniężnej jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika (strony) lub interesem publicznym, przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące interpretacji pojęcie "ważnego interesu podatnika" oraz stwierdził, że [...]PWIS ustalił, że nie istnieje ważny interes prywatny lub interes publiczny, który mógłby uzasadniać umorzenie należności wynikającej z nałożonej kary pieniężnej. Główny Inspektor Sanitarny po ponownej ocenie argumentów i dowodów powołanych przez stronę uznał, że ocena dokonana przez organ pierwszej instancji była prawidłowa, w szczególności okoliczności powoływane przez stronę nie są wystarczające, aby umorzyć zaległość podatkową w kwocie 1500 zł nałożoną na przedsiębiorcę za naruszenie wymagań określonych w przepisach o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Uznał, że powołane przez stronę okoliczności świadczą o jej ciężkim stanie zdrowia i należy się zgodzić ze stroną, że jej sytuacja osobista jest trudna, jednakże ocena ważnego interesu musi uwzględniać całokształt uwarunkowań życiowych i majątkowych strony. Ocena ta nie może zatem pomijać faktu, że jak wynika z akt sprawy strona od dnia 17 sierpnia 2015 r. zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. Organ wskazał, że A P prowadziła działalność w zakresie obrotu środkami spożywczymi bez dopełnienia obowiązku dokonania wymaganych przepisami prawa wpisów, w tym do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej - co świadczy, iż strona jest osobą niewątpliwie przedsiębiorczą, posiadającą inicjatywę i umiejętności radzenia sobie w trudnych sytuacjach życiowych. Tym samym obecna sytuacja materialna A P może być stanem przejściowym niewykluczającym jej poprawy w przyszłości w stopniu umożliwiającym zapłatę nałożonej kary. A P samowolnie rozszerzyła działalność w zakresie obrotu wędlinami i wyrobami garmażeryjnymi bez opakowań jednostkowych, przy których niezbędne jest zachowanie wysokich standardów higienicznych, co w konsekwencji prowadziło do zagrożenia zdrowia konsumentów. Przyznanie wnioskowanej ulgi płatniczej powodowałoby premiowanie prowadzonych przez A P działań niezgodnych z prawem, które stanowiły podstawę do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej i mogłyby stanowić przesłankę na przyszłość do podjęcia analogicznych lub podobnych działań, które były podstawą do wymierzenia kary pieniężnej. Kara pieniężna została nałożona decyzją z dnia [...] maja 2013 r., a prowadzenie działalności gospodarczej strona zawiesiła od dnia 17 sierpnia 2015 r., a zatem A P miała ponad 2 lata na zgromadzenie środków na zapłacenie kary. Strona przedstawiła: (1) decyzję o przyznaniu jej pomocy w formie zasiłku okresowego od 1 marca 2016 r. do 31 maja 2016 r. (na trzy miesiące) w wysokości 227,03 zł miesięcznie, (2) zaświadczenie z dnia 20 maja 2016 r. z Powiatowego Urzędu Pracy o zarejestrowaniu A P jako osoby bezrobotnej, (3) orzeczenie z dnia 9 listopada 2015 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] - o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz bez ograniczeń w zakresie zatrudnienia, (4) zaświadczenie z dnia 28 grudnia 2015 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o kwalifikacji do pomocy zgodnie z zapisami ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził, że strona nie wykazała, aby ze względu na stan zdrowia lub inne nadzwyczajne okoliczności nie mogła podjąć pracy zarobkowej, chociaż z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że strona posiada zdolność zarobkowania, ponieważ "Skład orzekający, po zapoznaniu się z dokumentacją medyczną (...), a także na podstawie badania lekarskiego i wywiadu specjalisty postanowił zaliczyć osobą badaną do lekkiego stopnia niepełnosprawności z uwagi na nieznaczne naruszenie sprawności organizmu. Jest zdolna do pracy na otwartym rynku pracy." Zdaniem organu, fakt trudności finansowych nie uzasadnia zastosowania ulgi w spłacie należności z tytułu kary pieniężnej wymierzonej za naruszenie wymagań prawa żywnościowego, również interes publiczny nie tylko nie uzasadnia, ale sprzeciwia się zastosowaniu w tym przypadku ulgi w spłacie kary pieniężnej. Gdyby bowiem wskazane przez stronę okoliczności były wystarczające do umorzenia wnioskowanej zaległości podatkowej w kwocie 1500 zł, wówczas wspomniana ulga mogłaby przekształcić się w zasadę postępowania, co w konsekwencji prowadziłoby do podważenia skuteczności systemu kar pieniężnych ustanowionych w przepisach o bezpieczeństwie żywności i żywienia. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A P. Zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że z przyczyn losowych jej obecna sytuacja finansowa oraz materialna uległa ogromnej zmianie i daje podstawę do uwzględnienia tej okoliczności przy dokonywaniu oceny pojęcia "ważnego interesu podatnika"; jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] bez prawa do zasiłku; ma orzeczoną grupę niepełnosprawności oraz znajduje się pod stałą opieką lekarzy. Jej jedyne źródło utrzymania, jak wskazała, stanowi zasiłek okresowy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], który wynosi 227,03 zł miesięcznie, co nie wystarcza nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a tym bardziej na opłacenie kary pieniężnej. Taki stan rzeczy powoduje, iż każdego dnia, jak wskazuje, musi pożyczać pieniądze od znajomych, czy rodziny. Podniosła, że stan jej zdrowia jest bardzo ciężki z powodu trudnej sytuacji w jakiej się znalazła, bowiem w jednej chwili straciła w życiu wszystko to na co pracowała przez wiele lat. Musiała zakończyć prowadzenie działalności gospodarczej, która dawała jej wiele radości i satysfakcji oraz była jej jedynym źródłem utrzymania. Wskazała również, że błąd, który popełniła, a na skutek którego została nałożona na nią kara pieniężna doprowadził do drastycznej zmiany jej życia. Wskazała również, że nie było to celowym działaniem, a jedynie jej pomysłem na rozszerzenie działalności gospodarczej, tak aby móc bardziej sprostać wymaganiom mieszkańców [...]. W chwili obecnej, w mieście tym znajduje się tak wiele supermarketów, jej działalność była jedną z niewielu inicjatyw wsparcia dla lokalnych przedsiębiorców. Swoim działaniem chciała przekonać mieszkańców do miejscowego handlu oraz nakłonić ich do kupowania w lokalnych sklepach, takich jak jej, poprzez wprowadzenie szerszej gamy asortymentu spożywczego, by umożliwić robienie zakupów w sposób kompleksowy. W żaden sposób działania te nie były podyktowane celowością ani świadomością ich negatywnych skutków. Nałożona na nią kara pieniężna jest dla niej ogromnym ciężarem, któremu obecnie nie jest w stanie sprostać. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą umorzenia zaległości powstałej z tytułu nieuiszczenia kary pieniężnej w kwocie 1500 zł nałożonej decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r. w związku prowadzeniem działalności w kiosku spożywczym w [...] przy ul. [...] w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza prawo. 8. Zgodnie z art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.) – "§ 1. Organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. § 2. Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa." Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 67a § 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z przepisu tego wynika, że podstawowym kryterium oceny zasadności udzielenia ulgi jest istnienie "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". Nie budzi wątpliwości, że są to pojęcia nieostre, co oznacza, że ich treść musi być ustalana indywidualnie, w każdej konkretnej sprawie. Kryterium "ważnego interesu podatnika" co do zasady, wymaga wykazania konkretnych okoliczności, wyjątkowych, niezależnych od woli oraz sposobu postępowania podatnika, takich jak np. klęski żywiołowe czy zdarzenia losowe, a które równocześnie uniemożliwiają wywiązanie się z ciążących wobec Skarbu Państwa obowiązków. Jednakże, pojęcia tego - ważnego interesu podatnika - nie można jednak ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, lecz pojęcie to powinno obejmować również sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów, wydatków, w tym również wydatki związane z ochroną zdrowia własnego czy członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). O istnieniu ważnego interesu podatnika muszą decydować kryteria obiektywne, takie jak zdrowie, zagrożenie egzystencji, możliwości zarobkowania w celu zdobycia środków. Nie jest wykluczona sytuacja, w której sytuacja finansowa i zdrowotna podatnika, kwalifikująca do świadczeń z pomocy społecznej, może zostać uznana za spełniającą przesłankę ważnego interesu podatnika. 9. Decyzja wydawana na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej jest decyzją uznaniową – wynika to z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może", które daje podstawę organom do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych polega na badaniu, czy organ administracji rozstrzygając sprawę nie przekroczył granic uznania administracyjnego, sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności uznaniowej decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej sprawia, że sąd administracyjny nie kontroluje merytorycznej zasadności decyzji, decyzja taka podlega badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi, a więc do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustalonych granicach, a wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednakże, uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia, ponieważ organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Decyzja uznaniowa może być uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podniesione przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organy podatkowe obowiązek wnikliwego ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowej oceny zebranych dowodów. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika lub interes publiczny, oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. 10. W niniejszej sprawie organ obowiązany był rozważyć, czy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia wniosek, iż w sprawie wystąpiła przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej, a orzeczenie swoje wydane w ramach uznania administracyjnego powinien uzasadnić w taki sposób, aby możliwa była kontrola przesłanek stanowiących podstawę jego wydania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zgodził się, że powołane przez A P okoliczności świadczą o jej ciężkim stanie zdrowia, i że jej sytuacja osobista jest trudna, i podniósł, że ocena ważnego interesu musi uwzględniać całokształt uwarunkowań życiowych i majątkowych strony, a ocena ta nie może pomijać faktu, że A P od dnia 17 sierpnia 2015 r. zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie ustalił dokładnie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej skarżącej. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że "należy się zgodzić ze stroną, że jej sytuacja osobista jest trudna" – obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie, na czym ta trudna sytuacja polegała. Nie jest również należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy stwierdzenie organu, że "obecna sytuacja materialna A P może być stanem przejściowym niewykluczającym jej poprawy w przyszłości w stopniu umożliwiającym zapłatę nałożonej kary", bowiem takie stwierdzenie organu nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, lecz wskazuje jedynie teoretyczną możliwość zaistnienia określonej sytuacji w przyszłości, nie mieści się zatem w granicach określonych w art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, nie jest prawidłowy wniosek organu, który wskazał, że A P prowadziła działalność w zakresie obrotu środkami spożywczymi bez dopełnienia obowiązku dokonania wymaganych przepisami prawa wpisów, w tym do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej - co świadczy, iż jest osobą niewątpliwie przedsiębiorczą, posiadającą inicjatywę i umiejętności radzenia sobie w trudnych sytuacjach życiowych. Również ta ocena organu w żaden sposób nie wskazuje na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, do czego organ jest zobowiązany i nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, i nie umożliwia załatwienia sprawy - mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie budzi wątpliwości Sądu, że o istnieniu ważnego interesu podatnika, o czy mowa w art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej, muszą decydować kryteria obiektywne, takie jak zdrowie, zagrożenie egzystencji, możliwości zarobkowania w celu zdobycia środków. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja wymogów tych nie spełnia. Zarówno organ pierwszej instancji jak również organ drugiej instancji wydając decyzje nie ustaliły w sposób wystarczający okoliczności faktycznych związanych z sytuacją życiową skarżącej, ani nie rozważyły szczegółowo występowania przesłanek ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Jak już podkreślono, decyzja uznaniowa może być uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Z uwagi na niewyjaśnienie wskazanych wyżej istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę przesłanki "ważnego interesu podatnika", co miało wpływ na wynik sprawy zwłaszcza w kontekście sytuacji majątkowej, osobistej i rodzinnej skarżącej, skargę należało uwzględnić. 11. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji.