VII SA/Wa 2120/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na postanowienie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] czerwca 2024 r., sygn. akt: [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić Stowarzyszeniu A. z siedzibą w S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z [...] czerwca 2024 r., sygn. akt: [...], Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (dalej: "Komisja"), odmówiła dopuszczenia Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. (dalej: "Stowarzyszenie") w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu o przeniesienie własności nieruchomości położonej w miejscowości J., ul. [...] – cmentarz żydowski. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Odpowiadając na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, sprawa, której dotyczy skarga, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej enumeratywnie w art. 3 § 2 - 3 i art. 4 p.p.s.a. Rozwijając powyższe wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku prowadzonego przez Komisję postępowania regulacyjnego, unormowanego w rozdziale 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798, dalej: "u.p.g.ż."). Wskutek wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. K 25/10, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednomyślnie przyjmuje się, że orzeczenie zespołu orzekającego Komisji, o którym mowa w art. 33 ust. 2 zd. drugie u.p.g.ż., należy uznać za decyzję administracyjną. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że postępowanie regulacyjne przed Komisją prowadzące do wydania orzeczenia przez zespół orzekający Komisji stanowi postępowanie administracyjne (choć u.p.g.ż. zawiera także przepisy proceduralne będące przepisami szczególnymi do norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego). Trybunał zaznaczał, ze postępowanie regulacyjne przed Komisją jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności, w którym przepisy ogólnego postępowania administracyjnego stosowane są – jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio – z wyraźną preferencją dla stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron przed arbitralnością organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1840/22, wprost natomiast wskazał, że postępowanie regulacyjne jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając i podzielając w pełni powyższe poglądy judykatury, zauważyć należy, że kwestia statusu strony postępowania – z wyjątkiem sytuacji z art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") – nie jest kwestią wynikłą w toku postępowania, w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a. Postanowienie wydane przez organ w przedmiocie uznania za stronę nie posiada umocowania prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2014 r., sygn. akt OSK 2979/12). Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości orzekania w formie decyzji czy też postanowienia o uznaniu bądź nie uznaniu za stronę już toczącego się postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2593/18). W konsekwencji stwierdzić należy że o uznaniu wnioskodawcy za stronę postępowania, przez wzgląd na posiadany przez niego interes prawny bądź brak takiego interesu, organ nie rozstrzyga w formie postanowienia bądź innego aktu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że wolą Stowarzyszenia było uznanie go za uczestnika postępowania regulacyjnego, z uwagi na – zdaniem Stowarzyszenia – występujący po jego stronie interes prawny, warunkujący posiadanie statusu strony postępowania. Świadczy o tym wniosek Stowarzyszenia z 2 maja 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (w którym jako podstawę wskazano art. 9 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz przedstawiono, że Stowarzyszenie jest posiadaczem samoistnym działek, których dotyczy postępowanie regulacyjne) oraz skarga, w której Stowarzyszenie zarzuca Komisji naruszenie art. 28 k.p.a. i konsekwentnie podnosi, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Choć zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia, to w jego podstawie Komisja powołała art. 32 ust. 2 u.p.g.ż. oraz § 5 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji. Przepisy te statuują krąg stron postępowania regulacyjnego. W odpowiedzi na skargę Komisja przedstawiła ponadto przyczyny, z powodu których uznała, że Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu regulacyjnym. Powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi (niezależnie od uzewnętrznionej woli Komisji w formie postanowienia) było stanowisko Komisji informujące Stowarzyszenie o braku posiadania statusu strony (interesu prawnego) w przedmiotowym postępowaniu regulacyjnym, a w konsekwencji o nieuwzględnieniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że z całokształtu powyższych okoliczności wynika (co nie jest też kwestionowane), że zaskarżone postanowienie nie było rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. W konsekwencji sprawa zainicjowana skargą na postanowienie Komisji z [...] czerwca 2024 r. nie jest sprawą, mieszczącą się w kognicji sądów administracyjnych. Nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego badanie, czy stanowisko o braku posiadania interesu prawnego i w konsekwencji odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu regulacyjnym było zgodne z prawem. Sam fakt błędnego pouczenia Stowarzyszenia przez Komisję o zaskarżalności postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wpływa na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżące Stowarzyszenie nie jest pozbawione możliwości weryfikacji statusu strony postępowania regulacyjnego dotyczącego przeniesienia własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. – cmentarza Żydowskiego. Interes prawny skarżącego stowarzyszenia może bowiem być zbadany przez Sąd wskutek wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na orzeczenie Komisji kończące postępowanie regulacyjne, czy też wskutek skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania prowadzonego pod sygn. akt: [...] I wreszcie, pomimo przedstawionego stanowiska Komisji i braku uznania Stowarzyszenia za uczestnika/stronę przedmiotowego postępowania regulacyjnego, prawnie dopuszczalne jest weryfikowanie orzeczenia Komisji (w tym dokonanie oceny posiadania przez Stowarzyszenie przymiotu strony w postępowaniu regulacyjnym) w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowienia postępowania oraz trybie stwierdzenia nieważności. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.