VII SA/Wa 2122/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. i S. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Sygn. akt. VII SA/Wa 2122//06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. i I. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r., nr [...], znak: [...], udzielającej K. i S. F. oraz W. G. pozwolenia na budowę dwóch boksów garażowych położonych w R., przy ulicy [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r., nr [...], znak: [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ l-ej instancji stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad skutkujących stwierdzenie jej nieważności. W szczególności z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r. nie wynika, aby boksy garażowe zaprojektowano nad istniejącą siecią kanalizacyjną. Po rozpatrzeniu odwołania K. i I. L. zapadła, zaskarżona w niniejszej sprawie, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyżej opisana. W jej uzasadnieniu, Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że podziela stanowisko Wojewody [...] co do tego, że wszelkie przedstawione przez małżonków L. nowe dowody, na okoliczność istnienia sieci kanalizacyjnej w miejscu, w którym zaprojektowano garaże, mogą być brane pod uwagę jedynie w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W ocenie organu II instancji, organ wojewódzki nie zbadał jednak wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Tymczasem, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r., [...], znak: [...], została podjęta z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że w dniu 3 października 1978 r. działka, na której zaplanowano budowę boksów garażowych (usytuowana przy ulicy [...]) nosiła nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...] i [...]). Dla w/w nieruchomości w dniu 3 października 1978 r. istniała księga wieczysta nr [...], w której jako właściciela działki wpisano Skarb Państwa. [...] Wytwórnia [...] S. A. nabyła zaś użytkowania wieczystego w/w działek na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. - Wpisu dotyczącego użytkowania wieczystego w/w działek dokonano w dniu 28 grudnia 1992 r. (już w księdze wieczystej o nowym numerze – [...]). Jednocześnie z informacji zapisanych w ewidencji gruntów Urzędu Miejskiego w R. (operat [...]) wynika, iż w dniu 3 października 1978 r. dla działki nr ew. [...], zapisano, że właścicielem jest Skarb Państwa natomiast władającym jest [...] Wytwórnia [...] S. A. Dopiero w dniu 23 maja 2001r, Syndyk Wytworni sprzedał prawo użytkowania wieczystego w/w działek – K. i S. F. do dz. ew . [...], W. G. do dz. ew. [...]. Pod wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 20 sierpnia 1978 r. podpisał się dyrektor ds. administracyjno-handlowych [...] Wytwórni [...] – J. B. Z wyjaśnień złożonych w oświadczeniu ze stycznia 2005 r. przez Syndyka [...] Wytwórni [...] - A. L. wynika, iż powyższy podpis dyrektora przedsiębiorstwa na wniosku o pozwolenie na budowę oznaczał wyrażenie zgody przez [...] Wytwórnię [...] na usytuowanie garaży na terenie w/w działki nr ew. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jego ocenie [...] Wytwórnia [...], nie będąc ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym w/w działki nr ew. [...] w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogła skutecznie udzielić innym podmiotom zgody na dysponowanie powyższą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu października 1978 r. przepisem art. 5 i 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 zm.) użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawnia do korzystania, z terenu z wyłączeniem innych osób. W przypadku, gdy teren lub jego część stał się dla tej jednostki zbędny, organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej wdaje decyzję o wygaśnięciu służącego tej jednostce prawa użytkowania terenu lub jego części. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. i S. F. oraz W. G. - nie posiadali w dniu 3 października 1978 r. - prawa do dysponowania nieruchomością, na której zaplanowano budowę w/w boksów garażowych, zatem udzielający pozwolenia na budowę - rażąco naruszył wspomniany wyżej przepis art. 29 ust. 5 budowlanego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ocenie podlega stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jej wydania. Nabycie prawa do dysponowania nieruchomością już po wydaniu decyzji pozwoleniu na budowę nie jest równoznaczne z wykazaniem przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością. Prawo takie inwestor powinien wykazać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z zarzutami małżonków L. ,że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978, naruszała przepis 156 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62) w sprawie warunków technicznych powinny odpowiadać budynki. wskazał, że rozporządzenie to nie obowiązywało w dniu wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1978 r. Obowiązywało , rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Bud. z 19 lipca 1966 r., Nr 10, poz. 44 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego . Organ stwierdził, że plan realizacyjny zagospodarowania terenu zatwierdzony w/w decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978r, spełniał wymagania zawarte w w/w rozporządzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący K. i S. F. oraz K. G. dochodzili uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli , że ubiegając się o pozwolenie na budowę wypełnili wszelkie wymogi jakie na nich nałożono. Gdyby zaś przyjąć za trafne wywody Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to nieważność pozwoleń budowlanych dotyczyłaby wielu inwestycji zlokalizowanych na terenach zakładowych w tym związanych np. z elektryfikacją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa. Kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego , które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem , tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia , tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156§ 1 pkt 1-7 kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , zgodnie z którym wszelkie przedstawione przez małżonków L. nowe dowody, na okoliczność istnienia sieci kanalizacyjnej w miejscu, w którym zaprojektowano garaże, mogą być brane pod uwagę jedynie w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W sprawie bezsprzeczne jest zaś, że z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r. nie wynika, aby boksy garażowe zaprojektowano nad istniejącą siecią kanalizacyjną. Sąd podziela także argumentację , Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że decyzja pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r., nie narusza obowiązującego w dacie jej wydawania rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Bud. z 19 lipca 1966 r., Nr 10, poz. 44 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. W ocenie Sądu niezasadna jest jednak argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle której kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978 r., zapadła z rażącym naruszeniem prawa –art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Artykuł 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974r, jednak nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wykazania się przez osobę żądającą pozwolenia prawem własności lub innym prawem rzeczowym. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu tego przepisu może mieć również charakter prawa obligacyjnego. Musi to jednak być takie prawo obligacyjne, którego zakres jest na tyle szeroki, że uprawnia osobę ubiegającą się o pozwolenie do zabudowy gruntu, a właściciela (lub wieczystego użytkownika) ogranicza odpowiednio w wykonywaniu jego uprawnień, wynikających z prawa własności (wieczystego użytkowania). W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że inwestorzy uzyskali zgodę władającego gruntem , który miał być przedmiotem zabudowy. Potwierdza to podpis pod wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. złożony przez dyrektora ds. administracyjno-handlowych [...] Wytwórni [...] – J. B. Dla niniejszej sprawy istotna jest ocena, czy inwestorzy w tych warunkach legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezbędna jest zatem ocena, czy zgoda wyżej opisana była wydana przez osobę uprawnioną w świetle tego , że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa , a [...] Wytwórnia [...] była tylko władającym tym gruntem. Podkreślenia wymaga to, że powyższa ocena musi uwzględniać fakt, że niniejsze postępowanie ma charakter nadzwyczajny, istotne jest tylko stwierdzenie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym –rażącym. Zdaniem Sądu można zgodzić się , że w powyższym zakresie doszło do naruszenia prawa art.29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974r , ale nie można temu naruszeniu przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Rżącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotnie znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Zdaniem Sądu w opisanych wyżej okolicznościach sprawy , nie można uznać , że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę zapadła z przekroczeniem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Także ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga przemawia za tym by wskazanego naruszenia prawa nie kwalifikować jako rażącego. Inwestorzy dysponują obecnie, prawem wieczystego użytkowania nieruchomości ,której dotyczyła kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę. Ich prawo wynikające z decyzji pozwolenia na budowę nie zostało zakwestionowane przez Skarb Państw od 20 września 1978r., ani przez wieczystego użytkownika jakim formalnie od 30 września 1991r. była [...] Wytwórnia [...] S. A w R. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższą argumentacje Sądu to, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże organ. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 §1 pkt1 lit a, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.