VII SA/Wa 2122/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Prezydent Miasta [...] decyzją, Nr [...], z dnia [...], na podstawie art. 28 ust 1, art.32 ust.4, art.34 ust.4, art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U.nr.89 poz.414 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zatwierdził projekt rozbudowy pawilonu handlowego i udzielił J. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan. i elektrycznymi, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] nr [...],na okres użytkowania do 30 listopada 1999 r. W dniu 18 czerwca 2008 r. Wojewoda [...] , na wniosek J. P. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej terminu użytkowania obiektu. We wniosku podniesiono, że wnioskodawczyni na podstawie testamentu z dnia [...], otwartego i ogłoszonego przez Sąd Rejonowy dla Ł. w dniu 2 maja 2005 r. nabyła spadek po zmarłym, J. P., przy czym do masy spadkowej wchodziło m.in. roszczenie z tytułu ½ części poniesionych nakładów na budowę. Wadliwości decyzji wnioskodawczyni upatrywała w tym, że inwestor przy składaniu wniosku nie występował i nie określał terminu użytkowania dla jego rozbudowywanej części, natomiast ewentualna rozbiórka tej części może spowodować naruszenie konstrukcji całego pawilonu wybudowanego na podstawie decyzji Nr [...]. Zdaniem wnioskodawczyni wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w której określono termin rozbiórki po dniu 30 listopada 1999 r. nie powinno mieć miejsca, dlatego wnosi o stwierdzenie jej nieważności. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2008 r. pełnomocnik J. P. uzupełnił wniosek wskazując, że wskutek określenia terminu użytkowania obiektu przedmiotową decyzją został naruszony art. 36 Prawa budowlanego. Decyzją, Nr [...], z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazując, że inwestor przy wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył jako dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane umowę dzierżawy Nr [...] terenu przeznaczonego pod pawilon handlowy, zawartą na czas oznaczony do 30 listopada 1999 r. Z powyższego wynika zatem, ze inwestor dysponował prawem do terenu na czas określony do 30 listopada 1999 r. dlatego pozwolenia udzielono na czas określony. Projektowana zaś inwestycja polegać miała na rozbudowie istniejącego pawilonu w części dotyczącej J. P. Rozbudowany obiekt miał pełnić funkcję baru piwnego i tzw. małej gastronomii. Organ wyjaśnił, że tymczasowym obiektem budowlanym może być budynek, w stosunku do którego organ ustali na podstawie art. 36 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego czas użytkowania jako tymczasowego obiektu budowlanego. Z samej istoty obiektów tymczasowych wynika zaś, że obiekty takie mogą być posadowione jedynie na określony czas. Określenie zatem lokalizacji czasowej dla budynku tymczasowego do dnia 30 listopada 1999 roku w badanej decyzji było zgodne z obowiązującym w dniu wydania stanem prawnym. Organ dodał, że nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy są postanowienia decyzji z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę tymczasowego pawilonu handlowego branży mięsnej i rolno-spożywczej, przy ul. [...] w [...], określające ten obiekt jako tymczasowy na okres 10 lat. Z tego względu, w ocenie organu wojewódzkiego, nie można przyjąć, iż organ I instancji wydając decyzję pozwolenia na rozbudowę z określeniem terminu użytkowania tego obiektu do 30 listopada 1999 r. naruszył prawo. Odnosząc się zaś do podnoszonego przez wnioskodawczynię faktu, iż wniosek J. P. nie zawierał warunków czasowości dla tego obiektu organ wskazał, że nie jest on możliwy do ustalenia, ponieważ w niekompletnych dokumentach przesłanych przez organ I instancji, nie ma tego wniosku jak również w aktach sprawy przekazanych przez wnioskodawczynię do wglądu do Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. J. P. wniosła odwołanie od decyzji zwracając się o rozpatrzenie wniosku o unieważnienie decyzji i wydanie decyzji na czas nieokreślony, gdyż w dniu 1 lipca 2005 r. zawarła ze Spółdzielnią Mieszkaniową nową umowę najmu – dzierżawy tego terenu na czas nieokreślony. Jej zdaniem przedmiotowy obiekt jest obiektem trwałym i ustalenie czasu jego użytkowania na 2 lata jest sprzeczne z art. 36 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], znak :[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że badana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], Nr [...], znak:[...], nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. a tym bardziej wadą rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że został rażąco naruszony przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z materiału dowodowego wynika, bowiem, iż budynek na rozbudowę którego zostało wydane pozwolenie miało charakter tymczasowy, a okres użytkowania określony w decyzji z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego tymczasowego wynosił 10 lat. Rozbudowa obiektu tymczasowego nie może natomiast pozbawić takiego budynku charakteru tymczasowości, ponieważ mogłoby to prowadzić do obejścia prawa. Z powyższych względów, organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nie narusza przepisów prawa w sposób rażący jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek: a) błędnego ustalenia, że budynek objęty decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwoleniu na rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego, wydaną przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...], jest tymczasowym obiektem budowlanym, b) pominięcia w ustaleniach i rozważaniach okoliczności podniesionych w odwołaniu od w/w decyzji Wojewody [...], na str. 2-5 tego odwołania, wyjaśniających sytuację faktyczną i prawną zaistniałą przed wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz wyjaśniających charakter tego obiektu w tym czasie oraz zbędność określenia w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę czasu użytkowania obiektu , oraz naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności : a) art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wskutek jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przedmiotowy budynek kwalifikuje się do jednej z dwóch kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie, tj. do przewidzianych do przeniesienia lub rozbiórki bądź tez do nietrwale związanych z gruntem, b) art. 36 pkt 2 Prawa budowlanego wskutek zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] fakultatywnej klauzuli określającej czas użytkowania (do dnia 30 listopada 1999 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona zaś decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenie na rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego, na okres użytkowania do 30 listopada 1999 r. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem. Dość powszechnie uważa się, że tymczasowy obiekt budowlany to taki, który nie jest trwale związany z gruntem. Jest to jednak przekonanie błędne bowiem fakt nietrwałego związania z gruntem jest wyróżnikiem tylko pewnej grupy tymczasowych obiektów budowlanych (obiekty niepołączone trwale z gruntem). Obiektami tymczasowymi są także te obiekty budowlane, które są przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej (następnie mogą być rozebrane lub przeniesione w inne miejsce). Przez pojęcie zaś obiektu budowlanego, stosownie do treści art. 3 pkt 1 a Prawa budowlanego z 1994 r. należy natomiast rozumieć m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z powyższego wynika zatem, że tymczasowym obiektem budowlanym może być również budynek. Z samej zaś istoty obiektów tymczasowych wynika, że obiekty takie mogą być posadowione jedynie na określony czas. Zasadnie zatem organ uznał wobec spełnienia wymagań zawartych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, że przedmiotowy budynek jest budynkiem tymczasowym. Stosownie zaś do treści art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby mógł określić czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Przedmiotowy pawilon handlowy na rozbudowę którego zostało wydane pozwolenie miał określony czas użytkowania w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...] i wynosił 10 lat. W decyzji tej budynek został również określony jako pawilon handlowy tymczasowy branży mięsnej i rolno-spożywczej. Określenie zatem lokalizacji czasowej dla budynku tymczasowego do dnia 30 listopada 1999 r. w badanej decyzji, było nie tylko zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego, lecz znajdowało ponadto pełne oparcie w stanie faktycznym sprawy, w szczególności w prawidłowo przez organ ocenionej dokumentacji związanej z czasowym prawem do zajmowania gruntu na którym wzniesiono budynek. Trafnie zatem organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...]. Inwestor wykazał się bowiem prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożył stosowny projekt budowlany, a w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. organ mógł wydać decyzję z określeniem czasu użytkowania obiektu. Reasumując stwierdzić należy, że iż zarówno organowi I jak i II instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, które skutkować mogłoby uchyleniem przedmiotowych decyzji. Organy bowiem w sposób prawidłowy zastosowały obowiązujące przepisy prawa, mając w szczególności na względzie art. 36 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Zarzuty podniesione w skardze na decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a także wnioski zmierzające do uzyskania możliwości przedłużenia terminów nie mogły się okazać skuteczne, szczególnie dlatego, że celem postępowania zainicjowanego przez skarżącą, jest tylko ustalenie czy decyzja nie jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości takich decyzji, wykorzystanie zaś podstawy prawnej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jaką jest rażące naruszenie prawa wymaga wykazania jednoznacznego naruszenia przepisu prawa, a nadto wykazania kwalifikowanej postaci takiego naruszenia, tj. rażącego naruszenia prawa. Przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy oczywiste, nie podlegające żadnej wątpliwości wadliwe zastosowanie normy prawnej, gdy skutki takiego zastosowania nie dają się pogodzić z porządkiem prawnym. Doszukując się zaś ewentualnych wad decyzji organ wad tych poszukiwać winien w treści i formie badanej decyzji, a nie w ewentualnych uchybieniach proceduralnych poprzedzających jej wydanie. Wady proceduralne, lecz tylko również w zakreślcie ściśle ograniczonym, mogą być podstawą ewentualnego wznowienia postępowania. W żadnym jednak razie postępowania nadzorcze nie mogą przeradzać się w tok dodatkowej trzeciej instancji, mogącej prowadzić do zmiany decyzji, gdyż polskie prawo administracyjne przewiduje jedynie postępowanie dwuinstancyjne. Ze względów powyższych skutkiem takiego postępowania nadzorczego nie może być zmiana decyzji ostatecznej, celowi temu mogą służyć natomiast inne tryby postępowania umożliwiające zmianę decyzji ostatecznych, nie zaś tryb ujęty w art. 156 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze ze zm.).