VII SA/Wa 2126/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2007 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolnie zamontowane kraty metalowe. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 49b ust. 4 i ust 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2003r., nr 207 poz. 2016) w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. zmiana ustawy Prawo Budowlane (Dz.U. 2004r., nr 93 poz. 888) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zamontowania krat metalowych w oknach i na balkonie w lokalu nr [...] B. K. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. – ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 1.500 zł dla właściciela B. K. za samowolne zamontowanie krat metalowych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...] w W. Organ I instancji wyjaśnił, iż w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnie zamontowanych krat w oknach lokalu nr [...], inwestor został zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamontowanych krat z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wypełnił przedmiotowy obowiązek. W opinii organu zgodnie z przedłożoną oceną techniczną, kraty wykonane w lokalu nr [...] wykonane zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Ponadto nie naruszają one zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego i możliwości ewakuacji ludzi co wynika z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę ds zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ponieważ powyższe ustalenia potwierdzają sposób zamontowania krat zgodny z przepisami budowlanymi i nie kolidują z ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla S., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 1994r. – to zdaniem organu zaistniały podstawy do zalegalizowania wykonanych krat, stąd też zgodnie z dyspozycją art. 49b ust 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 1.500 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn.zm.) art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003 nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) po rozpatrzeniu zażalenia T. O. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. W opinii organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w toku prowadzonego postępowania prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w zażaleniu przez skarżących nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu. W niniejszej sprawie wysokości ustalona została prawidłowo na podstawie art. 49 b ust 5 pkt 1 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku nieuiszczenia opłaty organ nakazuje rozbiórkę wykonanego obiektu bez pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. złożył T. O. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego opinia dotycząca spełnienia warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie jest wyczerpująca i nie uwzględnia istotnych kwestii dotyczących bezpieczeństwa mieszkańców budynku, w szczególności kwestii bezpieczeństwa antywłamaniowego. W skardze zarzucono, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wyczerpujący, co jest sprzeczne z art. 7 kpa. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 14 ustawy Prawo budowlane instalowanie krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie brak jest takiego zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji nastąpiło wbrew zasadom wyrażonym art. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organy administracji orzekające o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie oceniły okoliczności sprawy i tym samym nie odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków, a jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98). Dokonując analizy akt sprawy, stwierdzić należy, iż organy administracji wydając orzeczenie w trybie art. 49b Prawa budowlanego nie dopełniły obowiązków wynikających z treści powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać ponadto trzeba, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadziła zmiany w przepisach o likwidacji skutków samowoli budowlanej, stwarzając możliwość legalizacji samowolnie wznoszonego lub wzniesionego obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli może być stosowana w odniesieniu do budów zgodnych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nienaruszających przepisów, zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nie wzięły przede wszystkim pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn akt P 27/05, w którym orzeczono, iż: 1. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 2. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r., jest niezgody z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W przedmiotowym wyroku podniesiono, iż wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przez 11 lipca 2003r. spełniały warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane w ten sam sposób w zakresie samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż ustawodawca wprowadził różnicowania podmiotów, na te wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu do 10 lipca 2003r. oraz te wobec których nie wydano takiej decyzji do 10 lipca 2003r. Regulacja uzależniała zwolnienia od opłat legalizacyjnych od etapu procedury administracyjnej. W praktyce o zwolnieniu od opłaty mogły decydować rozmaite czynniki wpływające na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od woli zainteresowanych. Z tego względu zdaniem Trybunału wprowadzone różnicowanie nie jest usprawiedliwione. Jednocześnie uznano za niezgodne z Konstytucją przepisy dotyczące nakładania opłat legalizacyjnych wobec osób, które przed 11 lipca 2003r. spełniały warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie z protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2004r. wynika, że B. K. kupiła mieszkanie w lutym 1999r., a sporne kraty były już w nim zamontowane. Organy nie ustaliły zatem w sposób bezsporny daty powstania samowoli budowlanej. Ustalenie powyższej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozwoliłoby na prawidłowe zastosowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z § 300. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, iż organy nadzoru budowlanego nie odniosły się również do tej kwestii. Podstawowym celem każdego procesu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, jego prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie orzeczenia. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie można uznać za prawidłowe. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).