VII SA/Wa 2126/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r.(znak: [...]), którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) i umorzył postępowanie organu I instancji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Burmistrz Gminy [...] w piśmie z 22 stycznia 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia, na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., decyzji tego organu z [...] marca 2013 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na działkach nr ew. [...][...] obr. [...]. Wnioskodawca podał, że Gmina "definitywnie" zrezygnowała z budowy zamierzenia budowlanego, którego dotyczy ta decyzja. W miejscu tej inwestycji planuje bowiem budowę hali widowiskowo-sportowej przy Szkole Podstawowej nr [...] w [...]. Burmistrz podkreślił, że "nowa" inwestycja będzie służyć społeczności lokalnej i dlatego, jego zdaniem, spełnione zostały określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia budowlanego. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z [...] marca 2013 r. o udzieleniu Gminie [...] pozwolenia ma budowę. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że inwestor zrezygnował z planowanej inwestycji z przyczyn które leżą w interesie społecznym. W piśmie z 7 kwietnia 2016 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. jaki wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Spółka podniosła, że w dniu wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, nieruchomość nr [...] była już zagospodarowana zgodnie z pozwoleniem budowlanym (wybudowano miejsca postojowe). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych nie było więc podstaw do wygaszenia decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na działkach nr ew. [...] obr. [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. o wygaśnięciu decyzji tego organu z [...] marca 2013 r. Organ I instancji podał, że decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta wadami prawnymi o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie można jej przypisać wady rażącego naruszenia prawa. Wojewoda [...] podniósł, że Starosta w kwestionowanej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia budowlanego stwierdził, że pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe i jej wygaszenie leży w interesie społecznym (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie badał natomiast czy i w jakim stopniu ta budowa została zrealizowana, niemniej jednak z akt sprawy (dziennika budowy) wynika, że nie rozpoczęto w ogóle robót budowalnych, a Gmina utwardziła powierzchnię gruntu w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego (na podstawie zgłoszenia). [...] sp. z .o. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, art. 10 k.p.a. przez "utrącenie" spółce prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez nierozpoznanie jej wniosku o zawieszenie postępowania o stwierdzenie nieważności, który zawarła we wniosku o stwierdzenie nieważności i w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Spółka nie ma interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w sprawie wygaszenia decyzji o udzieleniu Gminie pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego na działkach nr ew. [...] obr. [...], a interes w rozstrzygnięciu tej sprawy ma jedynie inwestor. Zdaniem organu, przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być więc oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), ponieważ ten przepis dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niemniej jednak nawet wówczas, nie byłoby podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania. Zamierzenie budowlane o którym mowa w pozwoleniu budowlanym nie wpływa bowiem na możliwość zagospodarowania nieruchomości nr ew. [...], których jest użytkownikiem wieczystym. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] marca 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2016 r. (o wygaśnięciu pozwolenia budowlanego). Spółka postawiła ponadto zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich nieuzasadnione zastosowanie i nieprawidłowe uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w tej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem przeznaczonym pod budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych, została uznana za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...] marca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę. Z tego wynika, zdaniem Spółki, że ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wygaszenia tego pozwolenia budowlanego oraz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie strona skarżąca stwierdziła, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że stroną postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym są jedynie podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu w trybie zwykłym. Spółka podkreśliła, że przy ocenie jej legitymacji w tej sprawie należy wziąć pod uwagę, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na zakończenie skarżąca podniosła, że jej interes prawny w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. którą organ stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z [...] marca 2013 r. o udzieleniu Gminie [...] pozwolenia ma budowę, wynika z art. 233 k. c. Spółka wyjaśniła, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...][...] lutego 2016 r. (nr [...]) o udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę dla "nowej" inwestycji - hali widowiskowo-sportowej, mimo że zamierzenie budowlane jest planowane na części jej nieruchomości (Spółka dodała, że zaskarżyła tę decyzję do WSA we Wrocławiu). W konkluzji skarżąca stwierdziła, że "bezpodstawne" wygaszenie "pierwotnego" pozwolenia budowlanego spowodowało, że Gmina uzyskała możliwość występowania z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę na tych nieruchomościach. Ta nowa inwestycja "w sposób istotny ograniczy" możliwość wykorzystania przez Spółkę należących do niej nieruchomości, zgodnie z ich przeznaczeniem (pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej do Sądu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Spółka nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] marca 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podziela to stanowisko, ponieważ znajduje ono uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w przepisach prawa Z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa (np. art. 37 Prawa budowlanego) albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tą drugą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - organ uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w związku ze zmianą przez inwestora planów inwestycyjnych, stała się bezprzedmiotowa i orzeczenie o wygaśnięciu pozwolenia budowlanego leży w interesie społecznym. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym legitymację skarżącej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wygaszeniu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwolenia budowlanego należy badać na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego dlatego, że jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tego wynika, że nie jest zasadne powołanie się przez skarżącą Spółkę na to, że jest użytkownikiem wieczystym gruntów sąsiadujących z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę (i była stroną postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego). Zdaniem Sądu, skarżąca nie ma interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej wygaszenia pozwolenia budowlanego udzielonego Gminie. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią materialnoprawną. O charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza zatem treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których co prawda nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa prof. Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się przede wszystkim, że dla ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest wykazanie realnego i bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania. Takiego bezpośredniego związku między decyzją o wygaszeniu pozwolenia budowlanego a jej sytuacją prawną Spółka nie wykazała. Tego "związku" nie można wywodzić z uzyskania przez Gminę "nowego" pozwolenia budowlanego. Zarzuty odnośnie tego nowego pozwolenia budowlanego Spółka może podnosić w tym "nowym" postępowaniu, natomiast nie mają żadnego znaczenia w postępowaniu dotyczącym wygaszenia "pierwszego" pozwolenia budowlanego Z powyższego wynika, że skarżąca Spółka nie ma swojego własnego interesu prawnego, uzasadniającego jej udział w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wygaszania pozwolenia budowlanego udzielonego Gminie, ponieważ ta decyzja nie dotyczy jej sytuacji prawnej. Można tylko dla porządku dodać, że jest całkowicie nieuzasadnione stanowisko skarżącej, z którego wynika, że w związku z tym, że była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty o udzieleniu Gminie "pierwszego" pozwolenia budowlanego, uzyskała "automatycznie" status strony w postępowaniu o wygaszenie takiego pozwolenia oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wygaszeniu pozwolenia budowlanego. Z powyższego wynika, że postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] marca 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.