VII SA/Wa 2131/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3251/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] nakazującą M. A. sporządzenie inwentaryzacji budowlanej budynku przy ul. P. w W., geodezyjnej mapy powykonawczej działki z naniesieniem odległości od granicy działki, występujących na niej urządzeń i projektu robót niezbędnych do zakończenia budowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne, postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 1016 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budynku mieszkalnym na działce przy ul. P. w W. oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na M. A. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] z siedzibą przy ul. B. w W. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. P. w W., uwzględniającego zmianę wynikającą z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opinią o zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej działki, sporządzonej przez uprawnionego geodetę w 4 egzemplarzach - w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w terenie wykazała, że podczas wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnym przy ul. P. w W. dokonano istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1993r. wydaną z up. Burmistrza przez Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu [...]. Budynek pobudowany został w odległości 3,00 m i 2,70 m od granicy sąsiednich działek ze ścianami w których wstawiono okna. Zmieniono ilość i lokalizację okien w elewacjach budynku oraz zmieniono lokalizację szamba i studni w stosunku do zatwierdzonego planu zagospodarowania działki. Organ stwierdził, że wykonane roboty budzą wątpliwości, co do zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami i normami, a stwierdzony stan wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 104 i art. 163 kpa i art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1993 r. znak: [...] zezwalającą Pani M. A. na dokończenie samowolnie rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. P. w W.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając w oparciu o przepis art. 123 kpa nałożył na M. A. obowiązek uzupełnienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia projektu budowlanego zamiennego ze względu na brak planu zagospodarowania działki sporządzonego na mapie geodezyjnej, ze wskazaniem odległości do granic sąsiednich działek wybudowanych na tej działce obiektów. Organ podniósł, iż złożony projekt zamienny nie uwzględnia doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami w odniesieniu do niezachowanych odległości ścian z otworami od granic sąsiednich działek. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust 5 Prawa budowlanego nakazał M. A. wykonanie robót budowlanych w wyżej wymienionym budynku, w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie budynku od strony wschodniej i północnej lub zastąpienie ich pustakami szklanymi w taki sposób, by zostały zachowane warunki przeciw-pożarowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonej dokumentacji i oceny technicznej sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane wynika, że wybudowany budynek mieszkalny posiada okna w ścianach zewnętrznych od strony wschodniej w odległości 3,10 m. i 3,37 m. oraz w ścianie północnej w odległości 2,74 m. i 2,93 m od granicy sąsiedniej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował treść § 12 pkt 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m. - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m. - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nałożono na M. A. obowiązek uzupełnienia złożonego projektu zamiennego, który to obowiązek - pomimo upływu terminu - nie został wykonany. W rezultacie organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nałożenia obowiązku na inwestora, wykonania niezbędnych robót budowlanych celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji M. A. podniosła, że prowadzone roboty budowlane nie odbiegały i nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach Prawa budowlanego. Ponadto, nowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały określone w przepisach cyt. w uzasadnieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w okresie, gdy roboty zostały już wykonane i nie działają one wstecz. W ocenie M. A. przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego uprawnia właściwy organ do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i do wydawania decyzji jedynie wówczas, gdy prowadzone roboty istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wskazała, że ewentualne odstępstwa od warunków określonych w regulujących te sprawy przepisach nie są istotne, a tylko takie uzasadniają decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych jak i decyzję o wykonaniu określonych robót budowlanych. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. A. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż po uchyleniu pozwolenia na budowę musi nastąpić doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez sporządzenie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych co w rezultacie pozwoli na przyjęcie obiektu do użytkowania. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budzi wątpliwości, że budynek mieszkalny położony przy ul. P. w W. narusza przepis § 12 pkt 1 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził zatem, że doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem może nastąpić jedynie poprzez zamurowanie otworów okiennych w ścianie budynku od strony wschodniej i północnej lub zastąpienie ich pustakami szklanymi w taki sposób, by zostały zachowane warunki przeciw-pożarowe. Ponadto podniósł, że M. A. nie wykonała obowiązku uzupełnienia złożonego projektu zamiennego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi M. A. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że z wizji lokalnej wynika zgodne z pozwoleniem na budowę posadowienie budynku. Zwróciła także uwagę, że odstępstwa od pierwotnego projektu tj. zamiana wielkości okien zostały uwzględnione w następnym projekcie zamiennym, zaś usytuowanie budynku nie uległo zmianie (w wyniku dokonanych przez geodetów pomiarów zmieniają się jedynie granice działki). Ponadto zarzuciła, iż zapewniając budynkowi funkcjonalność niemożliwe jest zamurowanie okien lub wstawienie luksferów i jedynym racjonalnym rozwiązaniem jest wstawienie kosztownych okien przeciwpożarowych klasy odporności 1. Tymczasem w decyzjach nie ma odpowiedzi, kto ma ponieść koszty wstawienia okien przeciwpożarowych klasy odporności 1. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na całkowitą niekonsekwencję organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie, które z jednej strony wskazywały na istotne odstępstwa w dokonanych robotach budowlanych od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją dnia 28 września 1993 r. a drugiej na naruszenie warunków technicznych określonych w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem, czym innym jest ustalenie naruszenia norm technicznych, a zupełnie inną rzeczą stwierdzenie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i to o charakterze istotnym. Zdaniem Sądu w całym dotychczasowym postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono dostatecznego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ewentualnych odstępstw od wspomnianego projektu i planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 1993 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie realizowania inwestycji w obrocie znajdowało się pozwolenie na budowę z 1993 r., które zostało wyeliminowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 36a Prawa budowlanego dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie projektu zamiennego, zaś jak konsekwentnie podnosi Skarżąca sporny budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem i nie odbiega od niego istotnie. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 6 listopada 2002 r. stwierdzono przede wszystkim zmianę liczby i lokalizacji okien w elewacjach budynku oraz lokalizacji szamba i studni w stosunku do zatwierdzonego planu zagospodarowania działki, zaś budynek pobudowany został w odległości 3,00 m i 2,70 m od granicy sąsiednich działek ze ścianami w których wstawiono okna. Jednakże organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały właściwej analizy czy zmiana usytuowania otworów okiennych bez zmiany kubatury budynku stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Stosownie do treści art. 36a ust. 5 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie organy nie stwierdziły odstępstw od zatwierdzonego projektu dotyczących np. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Odnosząc się natomiast do kwestii odległości 3,00 m i 2,70 m od granicy sąsiednich działek ze ścianami w których wstawiono okna organy nie stwierdziły jednoznacznie czy wspomniane odległości stanowią odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak jest bowiem dostatecznej analizy tej kwestii w kontekście odpowiednich map i rysunków projektowych. Reasumując organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie całego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa, zaś podstawową rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie jednoznaczne ustalenie, czy w rozstrzyganej sprawie spornego budynku położonego na ul. P. w W. inwestor M. A. dokonała istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Od tych ustaleń uzależnione jest także zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania i właściwych przepisów Prawa budowlanego. Wyjaśnienia wymaga także podniesiona przez organy kwestia ewentualnych naruszeń warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ulega wątpliwości, że usytuowanie spornego budynku narusza przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże należy podkreślić w tym miejscu, że organ ten nie uwzględnił odmiennej redakcji analogicznego przepisu zawartego w obowiązującym w dacie rozpoczęcia realizacji inwestycji rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 tego aktu wykonawczego budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2). Biorąc zatem pod uwagę treść cytowanego § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia jednoznaczne ustalenie ewentualnego naruszenia warunków technicznych dotyczących usytuowania spornego budynku uzależnione jest nie tylko od określenia odległości ściany z otworami okiennymi od ściany działki ale także od określenia odległości zabudowy na sąsiedniej działce istniejącej w czasie realizacji inwestycji. Konkludując, zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwala – wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego – na jednoznaczną konkluzję, iż wykonane roboty są niezgodne z przepisami technicznymi i normami, a stwierdzony stan wypełnia przesłankę istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i uzasadnia zastosowanie normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na błędną podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powołując się na niewykonanie obowiązku uzupełnienia złożonego projektu zamiennego nie zastosował w istocie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 51 ust. 5, na który się powołał, lecz środek przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, gdyż nakazał wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W rezultacie rozstrzygnięcie organu nie odpowiada właściwej podstawie materialnoprawnej oraz uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 kpa. Dodatkowo organ odwoławczy powołał w swoim rozstrzygnięciu przepis art. 144 kpa, który stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących odwołań do postępowania zażaleniowego, podczas gdy kontrolowane postępowanie nie jest postępowaniem zażaleniowym. Jakkolwiek naruszenie to nie ma charakteru istotnego to jednak świadczy o niechlujności organu administracji publicznej i konieczności eliminacji tego typu wad. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] będzie ustalenie wszystkich podniesionych wyżej kwestii w szczególności stwierdzenia, czy zrealizowana inwestycja odbiega istotnie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1993 r. oraz ewentualnego naruszenia norm technicznych przy uwzględnieniu właściwych przepisów prawa obowiązujących w dacie realizacji inwestycji. Od prawidłowości przeprowadzonego postępowania uzależnione będzie zastosowanie właściwego trybu i odpowiedniej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, również - w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu– mając na uwadze wytyczne i wskazówki zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3251/03. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.