VII SA/Wa 2131/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz.1071 ze zm. zw. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej “C." uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...], [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "C." pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan., CO, elektrycznymi, wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej, przyłączem wod-kan, przełożeniem sieci cieplnej, linią kablową NN, SN, przyłączem telefonicznym i kolorystyką budynku oraz przebudowę dwóch mieszkań przy ul. [...] na działce położonej we W. przy ul. [...] zmienionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, równocześnie zatwierdzającej zamienny projekt przebudowy przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji ogólnospływowej dla budynku mieszkalno - usługowego we W., przy ul. [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta [...] znak [...] zmieniająca w trybie art. 155 kpa decyzję z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przedmiocie przedłużenia terminu jej ważności (do dnia [...]) została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO we W. z dnia [...]. Ponadto, organ wojewódzki uznał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę spornej inwestycji została wydana z naruszeniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na fakt, że ta ostatnia nie obejmowała swoim przedmiotem możliwości przebudowy dwóch mieszkań przy ul [...] we W. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "C." pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, została wydana na wniosek inwestora pochodzący z dnia [...]. Organ stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." złożyła powyższy wniosek o pozwolenie na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej tym wnioskiem, dlatego też zdaniem organu powyższa okoliczność powoduje, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę podmiotowi, który w dniu złożenia wniosku w tej sprawie nie posiadał ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ wojewódzki w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż zakres pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] wskazuje na niezgodność tej decyzji z przedłożoną przez inwestora decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyżej powołaną decyzją, jak twierdził organ, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie dla inwestycji polegającej na budowie obiektu przy ul. [...] we W. zaś pozwoleniem na budowę objęto również przebudowę dwóch mieszkań przy ul. [...] we W. co rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej “C." we W. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta [...] wydana w trybie art. 155 kpa.; w przedmiocie zmiany terminu ważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...], była wiążąca dla organu udzielającego pozwolenia na budowę projektowanego przedsięwzięcia, natomiast organ wojewódzki nie był uprawniony do oceny ważności takiego rozstrzygnięcia, czy też jego weryfikacji (czego w rzeczywistości dokonał w decyzji będącej przedmiotem odwołania). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] (co w istocie nastąpiło na podstawie decyzji SKO we W. z dnia [...] znak: [...] utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...] kontrolowanych w wyroku WSA we Wrocławiu oddalającym skargę z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 451/10: w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wydaniu pozwolenia na budowę może, w ocenie organu odwoławczego, ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa), a nie do stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie organ odwoławczy przywołując brzmienie art. 39 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym , wskazał, iż wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczył jedynie robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze, że planowane roboty w mieszkaniach zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] polegały na likwidacji otworów w ścianach działowych oraz ich częściowym wyburzeniu , nie zmieniając żadnych parametrów technicznych budynku, należy uznać, iż nie stanowiły one budowy i nie wymagały zarówno udzielenia pozwolenia na budowę jak i uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie A.F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie prawa procesowego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę pomimo braku ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacje zawarte w uzasadnieniu zakażonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie zasługuję na uwzględnienie. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W niniejszej sprawie po podjęciu działań z urzędu Wojewoda [...] z uwagi na uprawomocnienie się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] [...] (wydanej na podst. art. 155 k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "C." pozwolenia na budowę. Jak słusznie organ I instancji wskazał, zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści powyższego przepisu wynika zatem i z akt sprawy, że wnioskowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "C." inwestycja przy ul. [...] we W. wymagała uprzedniego ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które wydane decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] ważne były do dnia [...]. W celu przedłużenia obowiązywania powyższej decyzji, inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa “C." na podst. art. 155 k.p.a. wniosła o zmianę terminu jej obowiązywania, uzyskując decyzję Prezydenta [...] [...] której nieważność następnie została stwierdzona decyzją SKO we W. z dnia [...] znak: [...]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zasadnie organ II instancji uchylił decyzje Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji słusznie wskazał organ odwoławczy wskazał , że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] w przedmiocie zmiany terminu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] była wiążąca dla organu udzielającego pozwolenia na budowę projektowanego przedsięwzięcia, natomiast organ wojewódzki nie był uprawniony do oceny ważności takiego rozstrzygnięcia, czy też jego weryfikacji. Ponadto, należy wskazać, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta [...] [...], (co w istocie nastąpiło na podstawie na podstawie decyzji SKO we W. z dnia [...] utrzymanej w mocy własną decyzją z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wydaniu pozwolenia na budowę może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa), a nie do stwierdzenia jej nieważności. Nie budzący wątpliwości w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie jest pogląd, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione. Przepis ten wymienia przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany, czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13): "Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, które stanowi istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której nie mogłaby być albo w ogóle wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach istnieje podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty." Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy wskazać, iż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadna jest również argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazująca, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej przebudowy dwóch mieszkań przy ul. [...] we W. nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Analiza przepisów Prawa budowlanego( art. 3 pkt 6 ) prowadzi do wniosku, iż wykonywanie robót w ścianie działowej budynku polegających na wykuciu w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako budowa czy też przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. W związku z powyższym mając na uwadze fakt, że planowane roboty w mieszkaniach zlokalizowanych w budynku przy ul [...] we W. polegające na likwidacji otworów w ścianach działowych oraz ich częściowym wyburzeniu nie zmieniają charakterystycznych parametrów technicznych tego budynku – nie stanowią zatem budowy (przebudowy) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.11.2007r., sygn. akt II SA/Gl 524/07). W konsekwencji należy uznać, iż realizacja robót budowlanych w budynku przy ul. [...] nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy także podnieść, iż w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego brak było legalnej definicji "przebudowy" co powodowało, iż kwestia charakteru robót budowlanych związanych z przedmiotowymi pracami w budynku przy ul. [...] mogła budzić wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa . Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.