VII SA/Wa 2132/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " P." w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. wydaną na podstawie art. 48 ust 1 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. rozbiórkę robót budowlanych polegających na wybudowaniu ogrodzenia terenu wraz z miejscami postojowymi na 117 samochodów na nieruchomości (dz. nr [...]) na zachód od budynku przy ulicy [...] w W. wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powołując się na kontrolę w dniu [...] lutego 2006 r. powyższego obiektu, organ powiatowy stwierdził wykonanie ogrodzenia i miejsc postojowych parkingowych z drewnianą dyżurką przez Spółdzielnię Mieszkaniową bez stosownych dokumentów zezwalających na realizację przedmiotowej inwestycji. Stało się to podstawą zastosowania art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję o rozbiórce. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego stwierdził, iż postępowanie I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo. Powołując art. 28 i 29-31 Prawa budowlanego organ wskazał, iż prowadzenie praw budowlanych związanych z wykonaniem miejsc postojowych na więcej niż 10 samochodów wymagało pozwolenia na budowę. Z dokumentacji wynika, że inwestorem budowy była Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", która na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała tego faktu. Zważywszy, że inwestor nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości – jak stwierdził WINB – brak jest możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji. Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste, organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą tu przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.(zagadnienia wstępne). Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." domagając się stwierdzenia nieważności lub uchylenia obu decyzji i umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, 12 oraz 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co spowodowało skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu a także nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżącej legitymację bierną posiadają osoby fizyczne, które utworzyły Społeczny Komitet Parkingowy i one powinny być adresatami decyzji. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." nie była inicjatorem prac na działce [...] i skierowanie do niej decyzji rozbiórkowej jest rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej likwidacja prowizorycznego parkingu byłaby sprzeczna z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i naruszałaby interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, bowiem niezbędne jest obecnie zapewnienie mieszkańcom możliwości korzystania z miejsc parkingowych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Niniejsze postępowanie sądowe wywołane zostało decyzją wydaną na podstawie art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Stosownie do treści art. 52 tej ustawy do wykonania czynności nakazanych w tej decyzji jest obowiązany inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego co oznacza, że adresatem decyzji o rozbiórce mogą być tylko podmioty wskazane w tym przepisie ustawy. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W niniejszej sprawie – co wynika z akt – stan własności jest kwestią sporną. Aktualnie w sądzie powszechnym toczy się postępowanie w sprawie wykonania umowy przedwstępnej oddania w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości z udziałem N. Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej i skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "P.". Skarżąca argumentując likwidację parkingu jako naruszenie interesu społecznego jednocześnie kwestionowała fakt jakoby była inwestorem budowy parkingu, wobec czego do organu administracji należało wyjaśnienie kto jest inwestorem bądź zarządcą przedmiotowego obiektu. Organ I instancji wskazał jako adresata decyzji stronę skarżącą nie dokonując w tej materii niezbędnych ustaleń. Postępowanie odwoławcze polegające na ponownym rozpoznaniu sprawy winno usunąć naruszenie przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpoznawaniu sprawy w I instancji. Organ odwoławczy, działający na podstawie art. 138 k.p.a. kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym, obowiązany jest stosownie do zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika z naczelnej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie. Na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania czy nie i przerzuca w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984 nr 2 poz. 98). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż zostało ono przeprowadzone z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. Nie przesądzając rozstrzygnięcia administracyjnego wskazać należy, że organ II instancji przy tym stanie faktycznym sprawy, nie podjął czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia adresata decyzji, stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego, zwłaszcza w kontekście stanowiska Spółdzielni przedstawionego w odwołaniu. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyjaśni stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym z punktu widzenia art. 52 Prawa budowlanego, wiążącego się ściśle z art. 48 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), stanowiącym podstawę decyzji i dopiero po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego, określi inwestora, zarządcę bądź właściciela nieruchomości, którego dotyczyć będzie decyzja rozbiórkowa. Co do argumentacji strony skarżącej, iż jest to tylko ogrodzenie, które spółdzielnia chciałaby w przyszłości wykorzystać na parking, wskazać należy, że nakaz rozbiórki dotyczy ogrodzenia z wydzielonymi 117 miejscami parkingowymi a więc obiektu mającego charakter parkingu na więcej niż 10 miejsc, wymagającego od inwestora spełnienia warunków określonych przepisami prawa budowlanego. Zaistniałe w postępowaniu uchybienia proceduralne do art. 138 k.p.a. w związku z artykułem 7 i 77 § 1 k.p.a., jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowią podstawę uchylenia decyzji II instancji w oparciu o artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 w/w ustawy.