VII SA/Wa 2132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na pismo [...] - Polskiego Związku Sportu [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania operacji lotniczych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu P. J. ze środków budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r., P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydany przez Aeroklub Polski – Polski Związek Sportu Lotniczego w [...] w dniu [...]czerwca 2011 r. "zakaz wykonywania operacji lotniczych startów i lądowań na lotnisku [...] k/[...] – EPBA dla wszystkich statków powietrznych, których użytkownikiem (właścicielem) jest (...) P. J. oraz dla wszystkich statków powietrznych wykorzystywanych do bieżącej działalności Firmy [...], należącej do (...) P. J.". Zaskarżonemu aktowi zarzucił: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tj.: Dz.U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą Prawo lotnicze) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk cywilnych (Dz.U. Nr 122, poz. 1273 z późn. zm.) poprzez zmianę cechy eksploatacyjnej lotniska ("dostępność lotniska") bez wymaganej zgody Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego; 2. naruszenie art. 68 ust. 2a uraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze poprzez przekazanie ustawowej kompetencji do wyda administracyjnego zakazu lotów na rzecz nieuprawnionego podmiotu prawa prywatnego - Aeroklubu [...]; 3. przekroczenie przez Aeroklub [...] granic uznania administracyjnego poprzez wydanie administracyjnego zakazu lotów dla celu nie przewidzianego przez ustawę, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz bez uwzględnienia interesu publicznego oraz ważnego interesu prywatnego. W związku z wymienionymi zarzutami na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwana dalej p.p.s.a.) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i stwierdzenie w wyroku Sądu, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do wykonywania operacji lotniczych startów i lądowań na lotnisku [...] k/[...]. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazał, że w literaturze dotyczącej postępowania sądowoadministracyjnego zwraca się uwagę na szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które traktowane jest jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracyjnej w sprawach indywidualnych regulowanych przez poddanie kognicji sądów administracyjnych. Wskazał także, że w literaturze przedmiotu zauważa się, że tak określony przez ustawodawcę w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej statuuje w gruncie rzeczy domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego każdej aktywności podmiotu wykonywanej w prawnej formie działania administracji. Tego typu domniemanie może zostać obalone dopiero poprzez wyraźną i nie budzącą wątpliwości regulację normatywną, wskazującą inny sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego kognicja sądu administracyjnego - w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy - regulowana jest przepisem art. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym - co do zasady - p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowiącym, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ślad za treścią powołanych wyżej przepisów oraz posiłkując się wydanym na ich tle orzecznictwem i poglądami komentatorów skarżący stwierdził, że bez wątpienia można przyjąć, iż przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1. nie maja charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., 3. muszą mieć charakter publicznoprawny, 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie te cztery przesłanki są w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie spełnione. W odpowiedzi na skargę Aeroklub Polski – Polski Związek Sportu Lotniczego w [...] wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając odpowiedź na skargę wskazał, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, brak zgody Aeroklubu Polskiego jako zarządzającego lotniskiem użytku niepublicznego na wykonywanie operacji lotniczych przez skarżącego, tj. podmiot prowadzący komercyjną działalność lotniczą, nie jest aktem "z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Sąd podziela zdanie skarżącego, iż przedmiotem skargi kierowanej do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być akty lub czynności, które: 1. nie maja charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; 3. muszą mieć charakter publicznoprawny; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd uznał, iż należy podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi Aeroklubu Polskiego na skargę, o braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. Brak zgody Aeroklubu Polskiego jako zarządzającego lotniskiem użytku niepublicznego na wykonywanie operacji lotniczych przez skarżącego, tj. podmiot prowadzący komercyjną działalność lotniczą, nie jest bowiem aktem "z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w § 3 ust. 2 p. 4 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał Aeroklub Polski w odpowiedzi na skargę, podstawą prawną jego działania jest art. 54 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. W art. 54 ustawy Prawo lotnicze ustawodawca dokonał podziału lotnisk "ze względu na dostępność dla użytkowników" na lotniska użytku publicznego i lotniska użytku niepublicznego. I tak lotnisko użytku publicznego jest "otwarte dla wszystkich statków powietrznych w terminach i godzinach ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem i podanych do publicznej wiadomości" (art. 54 ust. 2 ustawy). Statki powietrzne mają prawo korzystania z lotnisk użytku publicznego na równych zasadach (art. 67 ust. 1 ustawy), a warunki korzystania z lotnisk użytku publicznego oraz opłaty za to korzystanie mogą być zróżnicowane jedynie ze względu na rodzaje i charakterystyki statków powietrznych oraz charakter wykonywanych operacji lotniczych (art. 67 ust. 2 ustawy). Odmowa przyjęcia statku powietrznego na lotnisku użytku publicznego może nastąpić wyłącznie ze względu na ważne okoliczności związane z funkcjonowaniem lotniska, uniemożliwiające bezpieczne jego lądowanie (art. 66 ust. 2 ustawy). Natomiast lotnisko użytku niepublicznego (a taki charakter ma sporne lotnisko) to lotnisko, na którym mogą lądować i startować wyłącznie: 1) statki powietrzne używane przez użytkowników lotniska określonych w dokumentacji rejestracyjnej tego lotniska; 2) statki powietrzne wykonujące loty niehandlowe, używane przez inne podmioty niż wskazane w pkt 1 - za zezwoleniem zarządzającego lotniskiem. Przy tym wymogi dla uzyskania statusu lotniska użytku publicznego są znacząco wyższe, aniżeli dla lotniska użytku niepublicznego, dotyczy to m.in. wymogu uzyskania certyfikatu przez zarządzającego lotniskiem (art. 160 ust. 3, pkt 3 ustawy), zezwolenia na zarządzanie lotniskiem użytku publicznego (art. 173 ust. 1 ustawy), czy wymogi dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub ochrony przed aktami bezprawnej ingerencji. Owa różnica jest zrozumiała, skoro na lotnisko użytku publicznego może przylecieć każdy statek powietrzny. Ponieważ wymogi odnośnie eksploatacji lotniska użytku niepublicznego są niższe niż na lotnisku użytku publicznego, to m.in. dlatego wykonywanie operacji z tego lotniska uzależnione jest od zgody zarządzającego lotniskiem. Zgoda ta może być wyrażona w sposób formalny, poprzez wpisanie użytkownika do dokumentacji rejestracyjnej, ewentualnie użytkownik musi każdorazowo uzyskać zezwolenie (zgodę) na wykonanie operacji z takiego lotniska (telefonicznie, radiowo). Udzielając zgody na wykonanie operacji lotniczej, zarządzający lotniskiem użytku niepublicznego ocenia, czy dana operacja konkretnego użytkownika może zostać wykonana, z uwzględnieniem charakteru tej operacji i charakterystyk lotniska. Jednakże zgoda na wykonanie tej operacji nie jest warunkowana wyłącznie względami bezpieczeństwa. Wbrew temu, co wywodzi skarżący, zgoda zarządzającego na wykonanie operacji lotniczej jest uwarunkowana także tym, czy właściciel nieruchomości lotniskowej wyraża na to zgodę. Dla uzyskania i utrzymania uprawnień zarządzającego lotniskiem konieczne jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością (art. 55 ust. 3 pkt 7 ustawy). Podkreślenia wymaga, iż niezależnie od względów bezpieczeństwa, czy względów cywilnoprawnych, przepisy ustawy Prawo lotnicze pozostawiają uznaniu zarządzającego lotniskiem użytku niepublicznego wyrażenie zgody na wykonanie operacji z takiego lotniska. Może się więc zdarzyć, że zarządzający lotniskiem użytku niepublicznego odmówi zgody na wykonanie operacji z przyczyn innych niż względy bezpieczeństwa, czy brak zgody właściciela nieruchomości. Działanie takie ma swoje oparcie w treści art. 54 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, a odmienne stanowisko, prezentowane przez skarżącego, prowadziłoby do faktycznego zrównania statusu lotnisk użytku publicznego i lotnisk użytku niepublicznego. Należy raz jeszcze podkreślić za udzielającym odpowiedzi na skargę Aeroklubem Polskim, że zakaz wydany w dniu 16 czerwca 2011 r. miał swoją podstawą w art. 54 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, a zatem był formalnym usankcjonowaniem braku zgody zarządzającego lotniskiem na wykonywanie operacji przez statki powietrzne skarżącego z lotniska [...] k/[...]. Brak jest zaś jakichkolwiek przesłanek, aby zgodę zarządzającego lotniskiem, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, lub brak tej zgody kwalifikować jako sprawę "z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa", czego dla kognicji sądu administracyjnego wymaga § 3 ust. 2 p. 4 p.p.s.a. Brak jest bowiem w takim działaniu charakteru "publicznoprawnego". Zarządzający lotniskiem nie działa ani jako organ władzy publicznej, ani jako podmiot, któremu powierzono realizację zadań publicznych. Korzystania z lotnisk, czy eksploatacji tych lotnisk, nie sposób kwalifikować jako działań o charakterze publicznoprawnym. Odnosi się to szczególnie do lotnisk użytku niepublicznego. Tymczasem skarga P. J. zmierza w istocie rzeczy do wykazania, że decyzje zarządzającego lotniskiem (posadowionego na prywatnej nieruchomości) w przedmiocie zgody lub braku zgody na korzystanie z lotniska mieszczą się w "zakresie administracji publicznej". Dodać należy także, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, sprawa nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Żaden bowiem przepis prawa nie daje użytkownikowi statku powietrznego prawa korzystania z lotniska użytku niepublicznego bez wyraźnej zgody zarządzającego lotniskiem. Co więcej, brak takiej zgody nie powoduje sankcji w postaci "przymusu państwowego". Sytuacja, gdy użytkownik statku powietrznego wykonuje operacje lotnicze bez zgody zarządzającego, czy też wbrew wydanemu formalnie zakazowi, mogą zostać potraktowane przez zarządzającego lotniskiem jako naruszenie bezpieczeństwa lotniczego. Zasadniczym środkiem w takiej sytuacji będzie stosowna informacja do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako organu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów lotniczych z prośbą o podjęcie stosownych działań (w oparciu o art. 82 pkt 4 ustawy). Podnieść należy także, że zarządzający lotniskiem (niezależnie od jego charakteru) podlega nadzorowi i kontroli właściwemu organowi władzy publicznej, jakim jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 21 ust. 2 p. 3, art. 79 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze). Dlatego też, jeżeli w ocenie użytkownika statku powietrznego działalność zarządzającego lotniskiem narusza prawo (także odnośnie dostępności korzystania z lotniska), to organem właściwym do oceny takich sytuacji jest właśnie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który ma prawo kontroli (art. 27 i n. ustawy), czy też podjęcia dalszych działań w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa (np. art. 72 ust. 2 ustawy). Podsumowując, Sąd stwierdza, że zasadnie Aeroklub Polski uznał, że nie tylko brak jest podstawy prawnej dla uznania zgody lub braku zgody zarządzającego lotniskiem za akt podlegający kontroli sądowej, lecz brak jest argumentów przemawiających za poszukiwaniem takiej podstawy prawnej np. poprzez wykładnię obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów Prawa lotniczego. Odnosząc się do konstrukcji wywiedzionej w skardze, mającej uzasadniać kompetencje sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd zauważa także, że skarżący nie tyle traktuje formalny zakaz jako brak zgody zarządzającego, co traktuje go wyłącznie jako zakaz wydany przez zarządzającego, warunkowany przesłankami bezpieczeństwa lotniczego (art. 68 ust. 2a, art. 82 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze). W ten sposób skarżący próbuje wykazać, iż "dbanie o bezpieczeństwo lotów jest zadaniem publicznym", a zatem każde działanie zarządzającego lotniskiem podjęte z powodu bezpieczeństwa ma być zadaniem o charakterze publicznym. Stanowisko takie nie jest zdaniem Sądu uzasadnione. Przede wszystkim bowiem, zakaz wydany w niniejszej sprawie miał swoje źródło w konieczności formalnego potwierdzenia braku zgody zarządzającego lotniskiem użytku niepublicznego z powodu konfliktu skarżącego z właścicielem i głównym użytkownikiem lotniska. Brak uregulowania zasad korzystania z lotniska, czy nierespektowanie decyzji zarządzającego są niejako "wynikiem" stanowiska i działań skarżącego. Ponadto, brak jest jakichkolwiek podstaw do podzielenia poglądu skarżącego, iż w odniesieniu do podmiotów nie będących organami władzy publicznej (którym nie powierzono takich zadań w drodze porozumienia) "dbanie o bezpieczeństwo lotów jest zadaniem publicznym". Brak zgody zarządzającego lotniskiem użytku niepublicznego (art. 54 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze), nawet jeśli ma formę zakazu wykonywania operacji przez konkretny podmiot z powołaniem się na względy bezpieczeństwa, nie jest aktem ani czynnością w sprawie o charakterze publicznym, co uzasadniało odrzucenie skargi z powodu braku kompetencji sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.