VII SA/Wa 2134/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi " C. " Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości w budynku chłodni. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "C." Sp. z o.o w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej właściwego stanu technicznego budynku [...], zlokalizowanego na działce nr [...], w granicach [...] w S., nakazał C. Sp. z o.o. w terminie do dnia [...] listopada 2006 r.: 1. podstemplować spękany podciąg oraz wszystkie zarysowane belki pośrednie, 2. naprawić i wzmocnić belki żelbetowe galerii rozdzielni amoniaku, 3. wzmocnić uszkodzone i zarysowane żebra podciągu stropodachu ( w I kolejności podciąg i żebra od strony klatki schodowej przy rozdzielni amoniaku), 4. zakonserwować i pomalować łączniki mocowania płyt ściennych po obwodzie całego budynku w poziomie stropodachu budynku, 5. naprawić nadbudówki klatki schodowej i rozdzielni amoniaku, 6. wykonać nową konstrukcję i oszklić klatkę schodową od strony rozdzielni, 7. naprawić nadproża i ściany od strony rampy, 8. zdemontować szyny jezdne wózka wciągnika wraz z wciągnikiem, 9. naprawić dach po demontażu wspornika szyny, 10. wykonać izolację rur rozprowadzających amoniak, 11. wykonać izolację ścian komór chłodniczych w miejscach występowania przemarzania, 12. naprawić balkon rozładunkowy od strony rzeki [...], 13. docieplić ściany zewnętrzne całego budynku, 14. wymienić pokrycie dachu wraz z rozebraniem nadbetonu (gr. 6-8 cm) na całej powierzchni (do poziomu płyty nośnej), docieplić styropianem z przymocowaną do niego papą, 15. wykonać konserwację i malowanie konstrukcji zadaszenia rampy. Jednocześnie organ zobowiązał właściciela [...] do bezwzględnego usuwania śniegu z połaci dachu po każdych opadach, niedopuszczenia do zalegania warstwy lodu na połaci dachowej, prowadzenie obserwacji konstrukcji stropodachu zgodnie z zaleceniami określonymi w pkt 4.2.3 ekspertyzy, jak również do prowadzenia wyżej wymienionych robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, iż w wyniku planowanej kontroli utrzymania obiektu [...], przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2006 r. oraz w dniu [...] marca 2006 r., zobowiązał właściciela obiektu do przedłożenia protokołu z 5-letniej kontroli, wynikającej z art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ podniósł, iż w dniu [...] kwietnia 2006 r. właściciel przedłożył protokół z 5-letniej kontroli okresowej budynku [...], opracowany przez mgr inż. C. I., w formie ekspertyzy technicznej stanu budynku [...], z której wynika, że: – "stan techniczny budynku [...] oceniono jako zadowalający za wyjątkiem elementów konstrukcyjnych stropodachu i galerii rozdzielni amoniaku, gdzie stan techniczny tych elementów określa się jako lichy, – obiekt nadaje się do użytkowania na następne 5 lat pod warunkiem wykonania prac remontowych podanych w p. 3.0 ekspertyzy". W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., stwierdzony zły stan techniczny budynku [...], zgodnie z art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, w pełni więc uzasadniał wydanie przedmiotowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2006 r. wniosła C. Sp. z o.o. W uzasadnieniu swojego odwołania Spółka wskazała, iż odwołuje się od terminu realizacji nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji, bowiem powyższy termin jest dla niej nierealny, głównie z powodów finansowych. Ponadto C. Sp. z o.o. podniosła, iż z ekspertyzy technicznej oceny stanu budynku [...] wynika, że przewidziano trzy etapy realizacji prac remontowych, w zależności od stopnia pilności zadania, które mogą być rozłożone w czasie na trzy lata, czyli według skarżącej Spółki do dnia [...] listopada 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wymieniony w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. zakres robót nie koliduje z opracowaną ekspertyzą techniczną, ponieważ zakres ten obejmuje pierwszy stopień realizacji i żądanie przedłużenia terminu wykonania nakazanych robót do [...] listopada 2008 r. jest bezpodstawne. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. Sp. z o.o. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż termin wykonania obowiązku nie może być obrany dowolnie bez uwzględnienia wszystkich okoliczności, którymi są w niniejszej sprawie, brak zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, o czym świadczy brak nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również zła kondycja finansowa Spółki. Ponadto, w ocenie C. Sp. z o.o., organ, wskazując termin wykonania obowiązku, nie podjął nawet próby zweryfikowania, czy nakazane prace faktycznie będą możliwe do zrealizowania w terminie do dnia [...] listopada 2006 r. Nadto strona skarżąca podniosła, iż organ I instancji naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił, na czym oparł decyzję w zakresie ustalenia terminu wykonania prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obiekty powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę okresowej kontroli, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Mając na względzie powyższy obowiązek, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał właściciela budynku [...] do przedłożenia protokołu z 5-letniej kontroli. Z opisanej wcześniej ekspertyzy technicznej wynikał zakres niezbędnych prac remontowych z podzieleniem na stopnie według pilności remontu (od I stopnia do III stopnia). Prace remontowe według I stopnia pilności miały obejmować: – naprawę i wzmocnienie belek żelbetowych galerii rozdzielni amoniaku, – wzmocnienie uszkodzonych i zarysowanych żeber i podciągu stropodachu, – konserwację i malowanie łączników mocowania płyt ściennych po obwodzie całego budynku w poziomie stropodachu budynku. Prace remontowe według II stopnia pilności miały obejmować: – naprawę nadbudówek klatki schodowej i rozdzielni amoniaku, – wykonanie nowej konstrukcji do oszklenia klatki schodowej od strony rozdzielni, – wykonanie oszklenia klatki schodowej, – naprawę nadproża i ściany od strony rampy, – demontaż szyny i wózka wciągnika, – demontaż wciągnika, – naprawę dachu po demontażu wsporników szyny, – wykonanie sukcesywnie izolacji rur rozprowadzających amoniak, – wykonanie izolacji ścian komór chłodniczych w miejscach występowania przemarzania, – naprawę balkonu rozładunkowego od strony rzeki [...]. Prace remontowe według III stopnia pilności miały obejmować: – docieplenie ścian zewnętrznych całego budynku, – wymianę pokrycia dachu wraz z rozebraniem nadbetonu z całej powierzchni, z dociepleniem styropianem z przymocowaną papą. Powyższa ekspertyza techniczna określała również okresy, na jakie mogły być rozłożone prace remontowe. I tak prace określone I stopniem wymagały natychmiastowego wykonania, prace zaliczone do II stopnia mogły być odłożone na okres jednego roku lub do okresu zimowego bez specjalnej szkody dla użytkownika, prace zaś zaliczone do III stopnia mogły być odłożone na okres trzech lat. Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu było podstawą do nałożenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w myśl postanowień art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazu usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin wykonania tego obowiązku. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Treść takiej decyzji jest całkowicie zależna od okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym stwierdzonych nieprawidłowości oraz zapewnienia całkowitej zgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dokonanymi w sprawie ustaleniami. Wskazać należy, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego zawsze powinno uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, a rodzaj i zakres nakazów skierowanych do inwestora powinien być zależny od ustalonych konkretnych potrzeb (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt SA/Bk 101/2002, niepubl.). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek nie tylko zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, ale załatwienie sprawy ma uwzględnić interes społeczny i jednocześnie słuszny interes strony. Oznacza to, że organy publiczne zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej, mając z jednej strony na względzie konieczność wykonania ustawowych zadań, muszą jednocześnie posługiwać się środami proporcjonalnymi do zamierzonych celów, stosując jedynie takie nakazy, które są niezbędne do osiągnięcia ustawowo określonych celów. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Przepis art. 8 k.p.a. nakłada również na organ administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują. Podkreślić także trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ma również możliwość na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2006 r. nałożył na właściciela obiektu C. Sp. z .o.o. nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zakreślając termin do dnia [...] listopada 2006 r. Organ I instancji, zakreślając jednakowy termin na usunięcie zróżnicowanych co do wagi nieprawidłowości, określił jednakowy termin na usunięcie wszystkich usterek bez istotnej potrzeby. Powyższe nie zostało skorygowane przez organ II instancji. Przeciwnie, organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę nie wziął w ogóle pod uwagę, iż w ekspertyzie technicznej, stanowiącej podstawę do nałożenia wyżej wymienionego nakazu, wskazano, iż ze względu na stopień pilności wykonania niezbędnych prac remontowych, okres na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości może być rozłożony w czasie, nawet do trzech lat. Wskazać również należy, iż stwierdzenie zawarte w decyzji organu odwoławczego, że "wymieniony zakres robót w decyzji z dnia [...].07.2006 r. nie koliduje z opracowaną ekspertyzą techniczną, ponieważ zakres ten obejmuje jedynie I stopień realizacji", pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji, w decyzji którego prace ujęte w ekspertyzie jako I stopień wymienione zostały w pkt 1-4. Pozostałe prace wskazane w ekspertyzie zostały określone w pkt 5-12 (II stopień pilności) oraz w pkt 13-15 (III stopień pilności). Dla wszystkich jednak ustalono ten sam termin usunięcia. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę skutków, które ta decyzja wywoła, a mianowicie nie uwzględnił złej kondycji finansowej Spółki. Powyższa sytuacja podnoszona była przez skarżącą zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w skardze do Sądu na decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu, przede wszystkim obowiązany będzie wziąć pod uwagę, czy w obliczu powołanych przepisów postępowania zawartych w art. 7 i 8 k.p.a. zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącej C. Sp. z .o.o. i do rozłożenia prac remontowych, z uwzględnieniem terminów proponowanych w ekspertyzie. Organ administracji publicznej będzie zobligowany również uwzględnić nowy stan faktyczny sprawy, bowiem jak wynika z pism procesowych składanych przez skarżącą do akt sprawy, część robót budowlanych, objętych nakazem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, została wykonana. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.