VII SA/Wa 2134/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2025 r., sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2024 r., znak: KOC/7407/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej M. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I 1. W dniu [...] lipca 2024 r. (data stempla pocztowego) M. S. (dalej: skarżąca) – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę na decyzję tego organu z 31 maja 2024 r. (znak: KOC/7407/Ar/24). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. W dniu 25 listopada 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. 2.2. Decyzją z [...] lutego 2020 r. (nr [...]) Zarząd Dzielnicy W. m.st. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej decyzji z powodu niespełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: u.p.z.p.). 2.3. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. 2.4. Decyzją z 7 lipca 2020 r. (znak: KOC/1973/Ar/20) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.). 2.5. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca. 2.6. Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1843/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. 2.7. Od powyższego orzeczenia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną. 2.8. Wyrokiem z 9 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2157/21) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lipca 2020 r. i decyzję Zarządu Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy z 26 lutego 2020 r. 2.9. Decyzją z [...] października 2023 r. (nr [...]) Zarząd Dzielnicy W. m.st. W. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tym razem z powodu niespełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Zdaniem organu działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem działki nr [...] – mimo oznaczenia w ewidencji gruntów symbolem "dr" – nie stanowią drogi publicznej ani drogi wewnętrznej, a jedynie drogę leśną przeznaczoną do prowadzenia gospodarki leśnej, która nie jest przystosowana do pełnienia funkcji dojazdu do posesji, zwłaszcza że jej szerokość jest mniejsza, niż 3 m. Ponadto organ uznał, że brak jest wystarczającego uzbrojenia terenu z powodu braku dostępu do drogi publicznej. 2.10. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. 2.11. Decyzją z 31 maja 2024 r. (znak: KOC/7407/Ar/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzieliwszy ocenę prawną przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. 3. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. "poprzez błędne uznanie, że Nieruchomość nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co stanowi przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej Inwestycji, podczas gdy, Nieruchomość Skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], co potwierdził Zarząd Dzielnicy w treści decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku (wydanej w ramach niniejszego postępowania) wskazując, że: teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]j, za pośrednictwem działki ew. nr [...] o użytku Lzr-RV, której współwłaścicielem jest wnioskodawca oraz działek ew. nr [...] będących we władaniu Prezydenta m.st. Warszawy i stanowiących drogę dojazdową do zabudowanych działek, przy czym dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, a ponadto w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną", b) art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Zarządu Dzielnicy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, od których zaistnienia uwarunkowana jest możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym posiadanie przez Nieruchomość dostępu do drogi publicznej"; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 8 § 2 k.p.a. "poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, a w konsekwencji odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy dla sąsiadujących z Nieruchomością Skarżącej nieruchomości stanowiących działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], nr [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] ustalono warunki zabudowy, wskazując na spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2) i 3) [u.p.z.p.] (...) i określając w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji możliwość dojazdu drogą bez nazwy (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) od ul. [...]", b) art. 10 § 1 k.p.a. "poprzez nieuwzględnienie przez SKO, że Zarząd Dzielnicy nie zapewnił Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w zw. z przedwczesnym wydaniem Decyzji Zarządu Dzielnicy, a tym samym uniemożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia, na skutek czego Zarząd Dzielnicy nie odniósł się do stanowiska prezentowanego przez Skarżącą", c) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", d) art. 6 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 8 k.p.a. "poprzez wydanie zaskarżonej Decyzji SKO z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji", e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji Zarządu Dzielnicy, która została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego". W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. 5. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie żaden z uczestników postępowania nie przedstawił stanowiska na piśmie. II Na rozprawę w dniu 7 stycznia 2024 r. stawił się pełnomocnik substytucyjny skarżącej, który podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze. Natomiast w imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz uczestników postępowania nie stawił się nikt. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. m.in. kontroli zgodności decyzji organu administracji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 2. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 maja 2024 r. (znak: KOC/7407/Ar/24) oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy W. m.st. W. z [...] października 2023 r. (nr [...]) podlegają uchyleniu, albowiem – w ocenie Sądu – decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a organ odwoławczy zignorował te uchybienia. 3. Należy przypomnieć, że art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia przez skarżącą wniosku i mającym nadal zastosowanie do niniejszej sprawy na mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), stanowił, co następuje: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku ŁĄCZNEGO [podkr. wł. – WSA] spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". 3.1. W decyzji z [...] października 2023 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. W. stwierdził, że objęta wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p. oraz nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Działka o numerze ewidencyjnym [...] ma bowiem nie posiadać dostępu do drogi publicznej, gdyż działki nr [...] – mimo oznaczenia w ewidencji gruntów symbolem "dr" – nie stanowią drogi publicznej ani drogi wewnętrznej, a jedynie drogę leśną przeznaczoną do prowadzenia gospodarki leśnej, która nie jest przystosowana do pełnienia funkcji dojazdu do posesji, zwłaszcza że jej szerokość jest mniejsza, niż 3 m; to zaś implikować miało uznanie, że brak jest wystarczającego uzbrojenia terenu z powodu braku dostępu do drogi publicznej. 3.2. W ocenie Sądu stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest błędne. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W odniesieniu do tej kwestii należy wyraźnie odróżnić wymogi stawiane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy od warunków pozwolenia na budowę. Należy także zwrócić uwagę, że w przepisach u.p.z.p. nie uregulowano żadnych wymagań odnośnie do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, jak np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej, nie musi też posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 352/22 (Legalis) wskazał, że pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej, tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. Standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Niezasadny jest zatem pogląd, iżby brak było podstaw do uznania, że działka nr [...], mimo iż są oznaczone jako użytki drogowe, jest dostępna dla właściciela działki nr [...], ponieważ jest to wąska droga gruntowa umożliwiająca dojazd do terenów leśnych przeznaczonych do prowadzenia gospodarki leśnej i nieprzystosowana do pełnienia funkcji dojazdu do posesji i nie można jej uznać za ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy istotne jest bowiem – w ocenie Sądu – czy teren inwestycji, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a nie czy planowana droga wewnętrzna będzie posiadać odpowiednie parametry. Ustawodawca – co umknęło organom obu instancji – nie stawia również wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni, odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi jeszcze nieurządzonej. W uzasadnieniu do wyroku z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21 (Legalis) – który organom obu instancji powinien być znany – Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "[w] przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy". I dalej: "Pojęcie »dostępu do drogi publicznej« należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (...). Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Stąd udostępnienie działki gminnej oznaczonej w ewidencji jako droga wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (...) Standard, jak również warunki techniczne drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.". 3.3. W ocenie Sądu stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. także jest błędne. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wspomnianego wyżej wyroku z 17 marca 2022 r. w sprawie II OSK 906/21 podkreślił, iż "[n]iedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej". Nota bene podobny pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wcześniejszego wyroku z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2246/13 (Legalis). W ocenie Sądu nie można zatem zaakceptować stanowiska organu pierwszej instancji, że teren nie posiada dostępu do drogi publicznej (w tym z uwagi na brak dostatecznych parametrów), a przez to brak jest uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ocena taka, jest bowiem niedopuszczalna na etapie ustalania warunków zabudowy. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, przedstawione w uzasadnieniu do wyroku z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1609/21 (Legalis), które jest następujące: "Dokonując wykładni tego pojęcia [dostępu do drogi publicznej – przyp. WSA], należy mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności na etapie decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze specyfikę tej instytucji w tym fakt, że wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Wobec tego »dostęp do drogi publicznej« należy rozumieć możliwie jak najszerzej. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. np. wyrok z dnia 13 lutego 2008 r. WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 282/13). Co do zasady, o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1415/17). Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13 )". W cytowanym judykacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał również, że w żadnym wypadku dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione dla drogi nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych, wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.). Stanowisko to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Sąd zauważa, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest zatem wykazanie, iż nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, a taka sytuacja występuje właśnie w rozpoznawanej sprawie – umiejscowiona na działkach o numerach ewidencyjnych [...] droga bez nazwy, która bezpośrednio łączy się z drogą publiczną w postaci ul. [...]. Jak już wspomniano w powołanym orzecznictwie – co do zasady – o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Stąd udostępnienie działki gminnej, oznaczonej w ewidencji jako droga wewnętrzna na zasadach powszechnego dostępu, realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości, przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji, z drogą publiczną. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Powoływanie się na parametry drogi dojazdowej czy też relacje właścicielskie, byłoby błędne i wykraczałoby poza granice kognicji organów administracyjnych na tym etapie inwestycyjnym. Sąd zwraca także uwagę – co podniesiono w skardze – że działka skarżącej pozostaje w sąsiedztwie innych gruntów, w tym gruntów zabudowanych, takich jak sąsiednia działka o numerze ewidencyjnym [...] (ze zrealizowaną zabudową w postaci domu jednorodzinnego wolnostojącego), której nadano oznaczenie adresowe: ul. [...], jak też sąsiednia działka o numerze ewidencyjnym [...] (ze zrealizowaną zabudową w postaci także domu jednorodzinnego wolnostojącego), której nadano oznaczenie adresowe: ul. [...]. Ponadto w skardze wymieniono decyzje wydane dla działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki należącej do skarżącej, czemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na rozpatrywaną skargę nie zaprzeczyło. I tak, są to: – decyzja z [...] maja 2009 r. (nr [...]) – ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wspomnianej wyżej działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]; – decyzja z [...] października 2010 r. (nr [...]) – zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]; – decyzja z [...] września 2012 r. (nr [...]) – ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]; – decyzja z [...] lipca 2014 r. (nr [...]) – zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę sieci energetycznej w ul. [...]; – decyzja z [...] października 2015 r. (nr [...]) – ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Podkreślić przy tym należy, że dla nieruchomości przy ul. [...] (odnośnie do której wydano decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2009 r. oraz decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] października 2010 r.), która bezpośrednio sąsiaduje z działką należącą do skarżącej, ustanowiono taki sam dojazd, jak ten, o który wnosiła skarżąca. Fakt nadania numeru dla tego domu jednorodzinnego i przypisania go do ul. [...] w procedurze administracyjnej dodatkowo przemawia za zasadnością uznania drogi bez nazwy umiejscowionej na działkach nr [...], prowadzących do ul. [...], za pełnoprawny dostęp do drogi publicznej. Droga ta bowiem obsługuje już inne zamieszkałe nieruchomości oraz prowadzony jest za jej pomocą odbiór odpadów. 3.4. Z przedstawionych wyżej powodów decyzja Zarządu Dzielnicy W. m.st. W. została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. 4. W ocenie Sądu decyzja z 27 października 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.). Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97 (ONSA 1999, nr 1, poz. 27) zajął stanowisko, iż zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, w odniesieniu do tego samego adresata decyzji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Stanowisko to zostało podtrzymane m.in. w wyroku NSA z 8 września 2020 r., sygn. akt II GSK 4275/17 (Legalis), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że organ pierwszej instancji: – w pierwotnej decyzji z [...] lutego 2020 r. (nr [...]) uznał, iż wniosek skarżącej spełnił warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz nie spełnił warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.; – w nowej decyzji z [...] października 2023 r. (nr [...]) uznał natomiast, iż wniosek skarżącej spełnił warunku określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p. oraz nie spełnił warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2023 r. organ w ogóle nie wyjaśnił rozbieżności – mimo tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy – polegających na najpierw uznaniu w decyzji z [...] lutego 2020 r., że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej oraz uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a następnie na odstąpieniu od tej oceny w decyzji z [...] października 2023 r.. Okoliczność ta świadczy o ewidentnym naruszeniu przez Zarząd Dzielnicy W. m.st. W. zasady zaufania, wywodzonej z art. 8 § 1 k.p.a. , a przez to również wpływa na negatywną ocenę proceduralną zaskarżonej decyzji. 5. W ocenie Sądu w sprawie doszło też do uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. na etapie wydawania przez Zarząd Dzielnicy W. m.st. W. decyzji jurysdykcyjnej, co w konsekwencji pociągnęło za sobą obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze bowiem – organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z [...] października 2023 r. nie zakreślił terminu na zakończenie postępowania jurysdykcyjnego. Po drugie – w zawiadomieniu z [...] października 2023 r. organ nie zakreślił również terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i ewentualne wypowiedzenie się w sprawie. Po trzecie – zawiadomienie z [...] października 2023 r. zostało wysłane do ówczesnego pełnomocnika procesowego skarżącej listem poleconym nr (00)459007734126741859 w dniu [...] października 2023 r. i skutecznie doręczone na jego adres w dniu [...] października 2023 r. Po czwarte – przed wejściem do obrotu prawnego decyzji z [...] października 2023 r. nowy pełnomocnik procesowy skarżącej w dniu [...] października 2023 r. (data stempla pocztowego) wniósł pismo, w którym przedłożył dodatkowe dokumenty, które – w jego ocenie – powinny zostać uwzględnione przez organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji. Po piąte – pismo pełnomocnika skarżącej wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2023 r. Po szóste – decyzja z [...] października 2023 r. została nadana listem poleconym nr (00)459007734125661035 dopiero w dniu [...] października 2023 r. bezpośrednio na adres skarżącej i skutecznie doręczona w dniu [...] listopada 2023 r. Po siódme – decyzja z [...] października 2023 r. weszła do obrotu prawnego dopiero w dniu [...] października 2023 r., albowiem w tej dacie została najwcześniej doręczona uczestnikom postępowania: M. M.-D. (lit polecony nr (00)459007734125661011) oraz R. D. (list polecony nr (00)459007734125661073). Oceniając powyższą sekwencję nie sposób pominąć tego, że z art. 110 § 1 k.p.a. wynika, iż decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego dopiero z chwilą jej doręczenia jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu (por. np. M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 8, Warszawa 2023, s. 1052). Zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zajętym w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 16/00 (niepubl.) czy uzasadnieniu do wyroku z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 462/11 (Legalis) – decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja wywołuje skutek prawny dopiero z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Do tego zaś należy zwrócić uwagę, że polska procedura administracyjna nie przyjęła modelu prekluzji dowodowej (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Kraków 2005, s. 503), a zatem strona postępowania może w każdym czasie przed wejściem do obrotu decyzji składać wnioski dowodowe, o ile nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 78 § 2 k.p.a. albo żądanie przeprowadzenia dowodu ma na celu przewleczenie sprawy (por. wyrok NSA z 10 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600). Jednocześnie jednak nie ma przeciwwskazań, aby organ – w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe jest prowadzone poza rozprawą – wyznaczył stronie "końcowy termin" postępowania dowodowego i zawiadomił ją o tym (por. A. Wróbel, op.cit., s. 504). W związku z powyższym – zważywszy, że Zarząd Dzielnicy W. m.st. W. w zawiadomieniu z [...] października 2023 r. nie zakreślił skarżącej terminu do przedłożenia ewentualnych wniosków dowodowych w postępowaniu jurysdykcyjnym – skarżąca (jej pełnomocnik) miała prawo przedłożyć uznane przez nią za istotne dla sprawy wyjaśnienia i dokumenty w postępowaniu przed wskazanym organem przed wejściem do obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Innymi słowy, choć żądanie nowego pełnomocnika skarżącej zostało wniesione [...] października 2023 r., czyli już przed datą wydania decyzji ([...] października 2023 r.) i doręczone organowi w dniu [...] października 2023 r., to jednak miało miejsce przed wejściem tego aktu administracyjnego do obrotu prawnego ([...] października 2023 r.), co oznacza, iż jego nierozpoznanie wywołało negatywne skutki procesowe dla decyzji organu pierwszej instancji w postaci wejścia do obrotu aktu administracyjnego nierozpatrującego w pełni materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 460/24, jeszcze niepubl.). 6. Z powodu błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz ewidentnego uchybienia art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie miało podstawy do utrzymania decyzji z [...] października 2023 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez co doszło w niniejszej sprawie także do obrazy i tego przepisu. 7. Uznanie naruszenia w postępowaniu administracyjnym odnośnie do skarżącej art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w petitum rozpatrywanej skargi. 8. Z powodów przedstawionych w puntach 3-6 tej części niniejszego uzasadnienia – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. 9. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zarząd Dzielnicy W. m.st. W. obowiązany jest zastosować się do przedstawionej wyżej oceny prawnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – mając też na uwadze konstytucyjne prawo jednostki do dobrej administracji (odnośnie do tego zagadnienia szerzej zob. wyrok TK z 23 listopada 2023 r., sygn. akt SK 113/20, OTK ZU 2023, seria A, poz. 70) – organ ten przeprowadzi postępowanie uwzględniając stan prawny właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] listopada 2019 r., orzecznictwo oraz rozstrzygnięcia wydane w odniesieniu do nieruchomości sąsiadujących z działką o numerze ewidencyjnym [...]. 10. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.) i obejmuje zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).