VII SA/Wa 2135/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów betonowych oraz wykonanej posadzki pomiędzy fundamentami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. P. z Kancelarii Adwokackiej w W. przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał Z. G. rozbiórkę wybudowanych fundamentów betonowych o powierzchni zabudowy 10x11 m oraz wykonanej posadzki betonowej pomiędzy fundamentami na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdzono, iż 17 grudnia 2000 roku oraz 29 września 2004 roku organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin i stwierdził, iż na działce [...] w S. przy ul. [...] Z. G. wykonał roboty budowlane w postaci fundamentów betonowych, pomiędzy którymi wylano posadzkę betonową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] października 2004 roku wstrzymano roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] oraz nałożono na Z. G. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia m. in. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. o zgodności budowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z. G. nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podst. art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr. 207, poz. 2016), dalej jako Prawo budowlane, wydał decyzję w dniu [...] marca 2005 r. nakazującą rozbiórkę fundamentów betonowych jak i posadzki. Od powyższej decyzji złożył odwołanie Z. G., podnosząc iż jest ona "niezgodna z prawdą i wydana w złej wierze". W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana w toku wcześniejszego postępowania z dnia [...] stycznia 2001 roku, uchylona następnie przez organ drugiej instancji nakazywała rozbiórkę jedynie posadzki betonowej, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nakazano rozbiórkę fundamentów betonowych. Podniósł również, iż w dniu 29 września 2004 roku, podczas oględzin okazano decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1974 roku na nazwisko L. G. dotyczącą kwestionowanego obiektu. Dokument ten został zignorowany przez prowadzących oględziny. Fundament wraz z posadzka zostały wybudowane w 1975 roku. W ostatnim czasie została naprawiona posadzka. Skarżący stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła na skutek wręczenia "łapówki". Decyzją z [...] listopada 2007 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję na podst. art. 48 ust. 4, a nie na podst. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest to jednak uchybienie, które skutkowałoby uchyleniem decyzji. Zauważono, iż na Z. G. nałożono szereg obowiązków, których nie wykonał w terminie, zatem została wypełniona dyspozycja art. 48 ust.4 Prawa budowlanego, co pozwoliło na wydanie decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów wskazano, że w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej z 29 września 2004 roku nie odnotowano okazania pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1974 roku. Protokół został podpisany przez M. G., w którego obecności dokonano wizji, ponadto Z. G. [...] grudnia 2000 roku oświadczył, że pozwolenia na budowę uległo spaleniu, co świadczy o tym, że mówi nieprawdę. W świetle obowiązującego prawa budowlanego, pozwolenie na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Analogiczne zapisy zawierało Prawo budowlane z 1974 roku. Nadto zauważono, że inwestorem, któremu wydano pozwolenie na budowę była L. G., a nie skarżący Z. G. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. G. wskazał, iż właścicielami nieruchomości są W. G. i L. G. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1974 roku wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w R., fundament został wykonany w latach 1974 -1975, płyta posadzki została wykonana w 1977 roku i byłą naprawiana sukcesywnie w kolejnych latach. Zaznaczył, iż nie jest właścicielem nieruchomości, zatem nie może rozebrać legalnie wybudowanego fundamentu i posadzki. Podniósł, że skoro budowa była raz zalegalizowana, nie będzie jej legalizował ponownie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia decyzji według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji, przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 działu I kpa. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia, zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2005 roku nakazał Z. G. rozbiórkę wybudowanych fundamentów oraz posadzki betonowej, z tego powodu, iż inwestor nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art.48 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązki te zostały nałożone na inwestora, gdyż w ocenie organu, nie posiadał w czasie wykonania tych robót pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdza, że pozwolenia na budowę nie okazano organowi, inwestor mija się z prawdą, gdyż raz mówi, że pozwolenie na budowę uległo spaleniu, a następnie oświadcza, że je ma. Należy zatem przypuszczać, iż w ocenie organu zapewne pozwolenia nie ma, jednakże na wszelki wypadek organ dodaje, iż w świetle obecnie obowiązującego prawa budowlanego pozwolenie na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Analogiczne zapisy zawiera również ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. W konkluzji organ stwierdza, iż wobec przytoczonych faktów prowadzone roboty słusznie uznano za samowolę budowlana. Z powyższym zgodzić się nie można. Inwestor załączył do akt sprawy decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1994 r. wydaną przez Urząd Miasta Gminy w R. Na podstawie tejże decyzji inwestor miał prawo wybudować "dom jednorodzinny piętrowy - wolnostojący w/g proj. Typ MB-0138/B/67, kub. 566, 55 metra sześciennego, pow. zab. 71, 28 metra kwadratowego i pow. użyt. 97,66 metra kwadratowego." Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Z powyższego wynika, iż inwestor przez okresy wskazane powyżej mógł budować zgodnie z prawem. Należy zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego w swych decyzjach nie wyodrębniają wybudowania fundamentów i wybudowania posadzki betonowej. Kwestia ta może mieć istotne znaczenie dla prawidłowości dalszego postępowania. W czasie pierwszych spontanicznych oględzin w dniu 7 grudnia 2000 r., w których uczestniczyła M. J., Z. G. oświadczył, iż fundamenty powstały za życia matki, która zmarła około 1985 r., a posadzkę wylano około roku 1999 r. Wskazane daty w następnym czasie Z. G. modyfikował, jednakże nie wpływa to na możliwość oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Organ nie ustalił, kiedy doszło do wybudowania ww obiektów i bez wskazania racjonalnych powodów uznał, iż obiekty te wybudowano, gdy pozwolenia nie było lub gdy ono wygasło. U podstaw prawidłowej decyzji winny leżeć natomiast ustalenia nie budzące wątpliwości co do czasu wybudowania ww obiektów i ustalenia, czy obiekty wybudowano w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę. Ustalenia te pozwolą stwierdzić, czy inwestor działał samowolnie, czy też w ramach pozwolenia na budowę. Kwestią równie istotną jest ustalenie, kto wybudował obiekty, od powyższego będzie zależało, kto będzie stroną tegoż postępowania. Organy również i tę kwestię pominęły. Z. G. w swym oświadczeniu z dnia 7 grudnia 2000 r. stwierdził, iż fundamenty powstały za życia jego matki. Nie stwierdził, iż to on je wybudował. Bez ustalenia powyższego nie można z całą pewnością stwierdzić, iż jest on stroną postępowania w zakresie wybudowania przedmiotowych fundamentów. Reasumując należy stwierdzić, iż postępowanie dowodowe zostało niewłaściwie przeprowadzone i nie doprowadziło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tylko prawidłowy stan faktyczny może być podstawą do dokonania prawidłowej subsumpcji przepisów prawa. Ustalenie prawa właściwego ma znaczenie zwłaszcza odnośnie kwestii wybudowania fundamentów. Ustalenia powyższe pozwolą również na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie wyrok z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. akt P 37/06, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] października 2004 r. nakładało obowiązek przedłożenia organowi – ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Reasumując w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braki w zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszył zasady postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.