VII SA/Wa 2135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. W., reprezentowanej przez J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek I. W., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek I. W., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...]przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r. I. W. odwołała się w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - według stanu na dzień 12 listopada 2013 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, P. D. wraz z wnioskiem z dnia 24 września 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] w [...] na cele budowlane. Ponadto, inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: Nr [...], udzielonej Z. T., przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. na P. D.. Tym samym, w ocenie organu, w analizowanym przypadku z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (maksymalna - 60%; projektowana - 24,88%), co do powierzchni biologicznie czynnej (minimalna - powyżej 20%; projektowana — 45,22%) oraz co do wysokości planowanej zabudowy (budynek maksymalnie dwukondygnacyjny o max. wysokości 9,0 m dla budynku z dachem stromym i max. 7,0 m dla budynku z dachem płaskim; projektowany - budynek dwukondygnacyjny o wysokości 6,66 m, zob. rys. 8, Projektu budowlanego). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - stan prawny z daty wydania analizowanego pozwolenia na budowę), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie do § 12 ust. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dopuszcza możliwość usytuowania projektowanego budynku w granicy z działkami nr ew. [...]i nr ew. [...]. Sporny budynek został zaprojektowany w północnej części działki nr ew. [...], w granicy z zabudowaną działką nr ew. [...]. Jak wynika z projektu, ściana budynku przy granicy z działką sąsiednią nie ma otworów okiennych ani drzwiowych (Projekt budowlany, Elewacje). Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że ściana budynku na działce inwestycyjnej, zaprojektowanej w granicy z działką nr ew. [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku analizy § 12 ust. 6, § 110 i innych rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które powinny być wzięte pod uwagę, organ wyjaśnić, że sporna inwestycja dotyczy budowy budynku jednorodzinnego, a wymienione przez skarżącego przepisy odnoszą się do budowy budynku gospodarskiego (inwentarskiego). Podkreślono, że organ wojewódzki odniósł się także do stanu faktycznego na dzień wydania swojej decyzji. Jak wynika z analizy akt sprawy, w tym z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], okna w budynku gospodarczym, należącym do skarżącej, w ścianie granicznej z działką nr ew. [...] są zamurowane. Odnosząc się do twierdzeń strony, z których wynika, że Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę cyt." Stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (...)", wskazano, że powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, iż z analizy akt sprawy nie wynika, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dniu jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ponadto kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], nie jest obarczoną żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. W.. W skardze zarzuciła naruszenie: • art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa przez ich niezastosowanie, • art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, • art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie • § 12 ust. 6, § 110 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędna wykładnię, • art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez nieodpowiednie usytuowanie budynku na działce, • art. 20 ust. 1 pkt la, ust. 4 przez ich niezastosowanie; brak informacji o projektach branżowych; projekt został wykonany w oderwaniu od rzeczywistości - bez uwzględnianie faktu istnienia otworów w ścianie szczytowej, • art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację - zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji winny być uchylone. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Jednocześnie należy zaaprobować przedstawione w zaskarżonej decyzji rozważania teoretyczne odnoszące się do charakterystyki trybu nieważnościowego. Przechodząc do merytorycznej oceny stanowiska organów w przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza prawa. Z poglądem tym Sąd się nie zgadza. Zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie dotyczy usytuowania budynku mieszkalnego względem granicy z działką Skarżącej. Organy uznały, że usytuowanie to jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy jak też z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia: "Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,......." W kontekście tych przepisów należy wskazać, że z pkt 5 załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2012 r. o warunkach zabudowy wynika możliwość lokalizacji zabudowy w granicy z działami [...]. Niemniej z tego samego punktu wynika, że obiekt powinien odpowiadać warunkom technicznym określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić w związku z tym należy, że wskazana wyżej decyzja nie określa szczegółowego usytuowania budynku, a także w tym zakresie nakazuje uwzględniać przepisy ww. rozporządzenia. Wskazać w związku z tym należy, iż rzeczą bezsporną w sprawie jest, że na działce skarżącej w granicy z działką inwestora znajduje się budynek. Zarówno z projektu budowlanego jak i planu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek ma przylegać do budynku już istniejącego. Mając na względzie treść pkt. 2 ust. 3 § 12 Rozporządzenia należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie w zakresie przylegania oraz wysokości. W ocenie Sądu jakkolwiek ww. Rozporządzenie przewiduje możliwość sytuowania budynków w granicy z działka sąsiednią w sytuacji wskazanej w § 12 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 i są to trzy samodzielne podstawy sytuowania budynku w granicy, niemniej jednak w sytuacji, gdy na działce sąsiedniej znajduje się już budynek w granicy sytuowanie nowego budynku musi być zgodne z z § 12 ust. 3 pkt 2. W takim wypadku bowiem jest to przepis szczególny w odniesieniu do pozostałych dwóch przesłanek. Niezależnie od wskazanego wyżej mankamentu rzeczą nie mogącą budzić żadnych wątpliwości jest, że przepisy techniczno-budowlane nie zezwalają na takie projektowanie i zagospodarowanie działki, które dopuszcza aby projektowana ściana budynku likwidowała okna w budynku sąsiednim. Nie kwestionowanym w sprawie jest fakt, że ściana budynku, do której ma przylegać ściana budynku projektowanego, w chwili wydawania pozwolenia na budowę posiadała otwory okienne. W związku z tym wskazać należy, że według art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy wydając decyzję o pozwoleniu na budowę naruszyły normę określoną w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji rzeczą organów rozpoznających sprawę ponownie będzie dokonanie oceny naruszenia ww. przepisów przez Starosty [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...]przy ul. [...] w [...], w kontekście rażącego naruszenia prawa. W związku z tym, że organy nie stwierdziły żadnego naruszenia prawa, Sąd nie podzielając tego poglądu, nie mógł samodzielnie rozstrzygać charakteru stwierdzonego naruszenia prawa, bowiem wykraczało by to poza ramy sądowej kontroli decyzji organów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one uzasadnione jedynie w zakresie w jakim kwestionują prawidłowość ustaleń organu dotyczących zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym należy podzielić pogląd organu co do tego, że wskazane w odwołaniu a następnie skardze przepisy Rozporządzenia rzeczywiście nie odnoszą się do realiów przedmiotowej sprawy. Pozostałe zarzuty nie zostały w prawidłowy sposób uzasadnione i nie znajdują oparcia a aktach sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Nadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.