VII SA/Wa 2138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. S. R., zastępowany przez pełnomocnika r. pr. A. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 znak: [...], odmawiające wszczęcia – na wniosek S. R. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 16 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną). W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, że brak wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] spowoduje, że inwestor rozpocznie budowę, pomimo iż wydane pozwolenie powinno być uchylone z następujących powodów: pozwolenie jest niespójne z raportem środowiskowym, zostało wydane w oparciu o nieaktualne mapy terenu oraz bez wyznaczenia obiektów w terenie, a także wydano pozwolenie na budowę na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na których inwestycja taka nie powinna powstać. Skarżący wskazał, że brak wstrzymania wykonania decyzji i rozpoczęcie prac spowoduje dodatkowo, że nie będzie można odwrócić skutków, jakie spowoduje elektrownia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej; p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwość wstrzymania wykonania dotyczy zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania normy z art. 61 § 3 p.p.s.a. ma pojęcie "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej umożliwia wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym, w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 1231/13; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/13; z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II OZ 873/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżono postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy natomiast tylko decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności rozważyć zatem należało aspekt tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wskazanych wyżej aktów. Zauważyć należy, że kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II OZ 930/14, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. W zaskarżonym postanowieniu – odmawiającym wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę – kwestia ta w ogóle nie była badana. Organ poprzestał jedynie na ocenie przeszkód o charakterze podmiotowym – uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie żądanego postępowania – co musi nastąpić w każdym przypadku, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skuteczność takiego rozstrzygnięcia może być zatem oceniana jedynie przez pryzmat skutku, jaki powoduje w sferze procesowej. W ocenie Sądu, pomiędzy decyzją Starosty [...], której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, a zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Skoro decyzja Starosty [...] nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, to wyklucza to zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w analizowanym przypadku. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż także analiza uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie pozwoliła na uwzględnienie tego wniosku. Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowym argumentem, który w ocenie strony skrzącej przemawia za zasadnością wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...], jest niebezpieczeństwo realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę obarczone wadami prawnymi uzasadniającymi jego uchylenie. Wyjaśnić trzeba, że takie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może odnieść zamierzonego skutku. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem jest przedwczesne i niecelowe, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 468/11 i z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I GZ 106/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania przedstawionych zarzutów na etapie oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, w szczególności mając na uwadze, że dotyczą one nie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], a decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.