VII SA/Wa 2138/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., którym organ odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie linii energetycznej napowietrznej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę powyższego rozstrzygnięcia wynika, że stroną postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. był [...], właściciel działki nr [...], reprezentowany przez [...] (ojca). [...] wniósł odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że działa "samodzielnie dla siebie i jako pełnomocnik syna – [...]". Pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 maja 2017 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło z żądaniem dopuszczenia do udziału we wskazanym postępowaniu odwoławczym, które to żądanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. rozpatrzył odmownie ze względu na to, że nie uznał je za uzasadnione celami statutowymi tejże organizacji społecznej. Zażalenia na ww. postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. złożyli Stowarzyszenie [...] oraz [...]. W wyniku rozpatrzenia pierwszego zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., natomiast w odniesieniu do zażalenia [...] odrębnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu tego postanowienia, odnosząc się do art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a., organ odwoławczy zauważył, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jednocześnie z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W orzecznictwie sądowym na tle powyższej regulacji w związku z tym przyjęto, że prawo do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej ma wyłącznie ta organizacja. Z tego względu w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego zażalenie [...] musiało zostać uznane za niedopuszczalne. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. złożył [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także postanowienia je poprzedzającego, w tym sprostowanie i uzupełnienie "części orzekającej" zaskarżonego postanowienia. Odnośnie do zaskarżonego postanowienia skarżący sformułował zarzuty związane z brakiem zbadania stanu formalno-prawnego sprawy. Skarżący wskazał, że pozostaje członkiem Stowarzyszenia [...]. Sprzeciwił się użyciu czasu przeszłego odnośnie do czynności podejmowanych przez PINB w [...] ze względu na to, że postępowanie administracyjne przed tym organem jest nadal "prowadzone". Wyjaśnił, że sporna działka nr ew. [...] jest położona w miejscowości [...], gm. [...], a nie w miejscowości [...]. Wynikiem ww. błędów jest wadliwość związana z ustaleniem stron postępowania, co oznacza, zdaniem skarżącego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa, co czyni nie będąc związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Nie każde jednak naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza również nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Żadna z wyżej przedstawionych przesłanek w kontrolowanej sprawie nie zachodzi, co powoduje, że wniesiona skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła zostać uznana za zasadną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ właściwy do rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji i postanowień podejmowanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prawidłowo uznał, że złożone przez skarżącego zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2017 r., ze względu na przedmiot tego aktu, było niedopuszczalne, albowiem jego kontrolę instancyjną mógł zainicjować wyłącznie ten podmiot, którego żądanie procesowe dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniu zostało negatywnie rozpatrzone. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że podmiotem tym było Stowarzyszenie [...], ponieważ to ta organizacja społeczna pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z dnia 8 maja 2017 r.) y wystąpiła z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu zakończonym nieostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni akceptuje ten kierunek wykładni nadanej art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którą sformułowanie "Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie" powinno być rozumiane jako wyrażające wolę ustawodawcy, by realizująca się w postępowaniu zażaleniowym kontrola prawidłowości aktu w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu była uruchamiana wyłącznie w przypadku odmownego rozpatrzenia wniosku, a ponadto, by uprawnieniem w tym zakresie dysponował wyłącznie podmiot, który wystąpił z wnioskiem (organizacja społeczna). Ścisła łączność zachodząca pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu a sytuacją procesową tejże organizacji wynikającą ze sposobu rozpoznania jej wniosku sprawia, że środek odwoławczy (zażalenie) w tej sprawie może zostać skutecznie złożony wyłącznie przez podmiot, którego sytuacji procesowej postanowienie dotyczy. A zatem przez organizację społeczną, co oznacza, że zażalenia innych podmiotów, niezależnie od tego, czy przysługuje im status strony postępowania, powinny być traktowane jako niedopuszczalne, albowiem złożone wbrew treści art. 31 § 2 zd. 2 odczytywanemu w łączności z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. Stanowisko to znajduje wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r. sygn. II OSK 469/14; postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 3073/12; postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r. sygn. II GSK 352/05), jak też w części piśmiennictwa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 31, pkt 17; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, komentarz do art. 31, pkt 20; Z. R. Kmiecik, Problemy zaskarżalności postanowień organów administracji publicznej na drodze administracyjnej, KPP 2007, nr 7, s. 92). Podniesione w skardze zarzuty nie mogły mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znajdujące swój wyraz w treści postanowienia, należy uznać bowiem za niewadliwe. Zauważenia wymaga, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. dotyczyło żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie [...], działające jako organizacja społeczna, której przysługuje osobowość prawna. Skarżący złożył na to postanowienie zażalenie, przyjmując, że legitymacja do wystąpienia z tym środkiem przysługuje mu ze względu na jego własny interes prawny wywodzony z pozostawania właścicielem działki nr ew. [...] w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Trudno z tego względu uznać, by dla zagadnienia dotyczącego dopuszczalności zażalenia jakiekolwiek znaczenie mogła mieć kwestia tego, czy skarżący jest bądź nie jest jednocześnie członkiem wskazanego Stowarzyszenia. Pominięcie tej okoliczności przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie może być zatem traktowane jako wadliwość odnosząca się do "stanu formalno-prawnego" rozpoznawanej sprawy. Dotyczy to również podnoszonej w toku postępowania administracyjnego kwestii dotyczącej tego, czy interes prawny i wywodzone z niego prawo do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. przysługuje wyłącznie [...], czy też jednocześnie jego ojcu ze względu na to, że jest on, jak to określa sam skarżący, "osobą poszkodowaną" w wyniku wydania ww. decyzji. W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć bowiem trzeba, że prawo do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. wyłącznie wnioskującej o to organizacji społecznej, stąd nawet hipotetycznie przyjęta aprobata dla stanowiska skarżącego, a więc uznanie, że dysponuje on w postępowaniu prowadzonym w sprawie głównej własnym interesem prawnym nie mogło wpływać na prawidłowość wydanego postanowienia objętego skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że użyte w uzasadnieniu postanowienia wyrażenie "prowadził" odnoszone do działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miało związek z wydaniem przez tenże organ jako organ I instancji decyzji z dnia [...] października 2016 r., wobec czego nieposłużenie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kategorią gramatyczną czasownika wskazującą na czas teraźniejszy ("prowadzi") było uprawnione, gdyż miało związek z zakończeniem postępowania w toku instancji (przed organem I instancji). Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2251), stanowiącego wykaz zmienionych od dnia 1 stycznia 2017 r. urzędowych nazw miejscowości, stwierdza, że prawidłową nazwą miejscowości [...] – przysiółek wsi [...] jest miejscowość (osada) [...]. Określając położenie nieruchomości, w tym przypadku spornej działki nr ew. [...], rozumianej jako obszar gruntu, uwzględnić jednakże trzeba dane ewidencyjne, które stanowią podstawę urzędowego oznaczenia nieruchomości. Wynikają one z ewidencji gruntów i budynków, która przyjmuje, że jednostką powierzchniową podziału kraju poza jednostką ewidencyjną jest obręb ewidencyjny. Działka nr ew. [...], jak wynika z akt sprawy, leży w obrębie ewidencyjnym [...], stąd odwołanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do nazwy tejże miejscowości dla celów określenia miejsca położenia nieruchomości należącej do [...] musi być uznane za prawidłowe. Uzupełnienie zamieszczonej w zaskarżonym postanowieniu informacji, że organ odwołuje się do nazwy obrębu ewidencyjnego mogłoby przyczynić się do wyeliminowania możliwości powstania w tym zakresie niejasności, niemniej kwestia ta sama w sobie, biorąc również pod uwagę niesporność określenia położenia nieruchomości, w żaden sposób nie mogła oddziaływać na trafność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, co Sąd zobowiązany jest podkreślić, nie dotyczyło prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...], ale było zawężone do ściśle zdefiniowanego problemu procesowego – zakresu uprawnień jakie przysługują skarżącemu w postępowaniu wpadkowym wywołanym wnioskiem organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.