VII SA/Wa 2142/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi F. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących F. M. i M. M. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. P. – uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą F. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z szambem szczelnym przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...] obr. [...]) oraz budowę zjazdu z drogi publicznej (dz. nr ew. [...] obr. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na rozbieżności między wnioskiem o pozwolenie na budowę, a projektem, uznając, że organ I instancji winien wezwać inwestora do rozszerzenia wniosku o budowę przyłącza wodociągowego, bądź usunięcia z projektu oraz autoryzowania poprawek na projekcie zagospodarowania działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi inwestora, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1990/12, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wskazał przekonujących powodów, dla których nie było możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego (art. 136 k.p.a.) i wydanie orzeczenia kończącego postępowanie. Przytoczone okoliczności nie stanowiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd podał, że w sytuacji pojawienia się wątpliwości, co do zakresu pozwolenia na budowę, możliwym było wyjaśnienie tej kwestii (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeśli wyjaśnienia skarżącego prowadziłyby do wniosku o niekompletności projektu, wówczas zasadnym byłoby uchylenie decyzji organu I instancji i uzupełnienie dokumentacji projektowej w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie organu II instancji było zatem co najmniej przedwczesne. Nie uzasadniało uchylenia decyzji także stwierdzenie, że inwestor nie wskazał we wniosku o pozwolenie na budowę obszaru oddziaływania. Kwestia obszaru oddziaływania obiektu ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania a jej wyjaśnienie możliwe było przed organem II instancji. Organ odwoławczy mając powyższe na uwadze wezwał inwestora do usunięcia w zakreślonym terminie braków wniosku o pozwolenie na budowę poprzez: 1. wskazanie w legendzie projektu zagospodarowania terenu, które z przyłączy będą realizowane w ramach złożonego wg odrębnego opracowania; albo 2. uzupełnienie projektu o projekt przyłączy i dołączenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością, na której planowana jest ich budowa, na cele budowlane. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. inwestor ograniczył się do podania, że projekt nie obejmuje przyłączy "t" i "w", pomijając przyłącze kanalizacyjne "k". Wojewoda stwierdził zatem, że inwestor nie usunął w terminie braków wniosku. Ograniczając się jedynie do wyjaśnień, nie poprawił projektu zagospodarowania działki, którego zatwierdzenie w tej wersji pozwoliłoby na ich realizację przy braku oświadczenia o dysponowaniu tą nieruchomością na cele budowlane. Nadto inwestor nadal nie sprecyzował, czy planuje realizować przyłącze kanalizacyjne. Organ przypomniał, iż wniosek wiąże organ. Inwestor nie wskazał we wniosku, że zamierza etapować budowę. Zatwierdzony ww. decyzją projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje całości zamierzenia budowlanego, albowiem projektowane przyłącze wykracza poza granice opracowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym. Reasumując wskazał, że zaskarżona decyzja, obok ww. naruszeń prawa materialnego, narusza również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniósł, że rozpatrując ponownie sprawę należy, w trybie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, nałożyć obowiązek doprowadzenia do zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z projektem budowlanym, poprzez rozszerzenie wniosku o przyłącze wodociągowe, bądź jego usunięcie z projektu, a także do autoryzowania poprawek na projekcie zagospodarowania działki. Jeśli intencją inwestora będzie rozszerzenie wniosku o przyłącze wodociągowe, należy wezwać do złożenia projektu, w którym całe przyłącze znajdzie się w granicach projektu zagospodarowania działki, a także do złożenia oświadczenia o dysponowaniu działką nr ew. [...] na cele budowlane w tym zakresie. Nadto, organ winien dokonać kompleksowych sprawdzeń projektu, o których mowa w art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyli F. i M. M. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: – prawa materialnego art. 136 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w zakresie uzupełnienia dowodów i materiałów; – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej z pominięciem konieczności pełnego wyjaśnienia zakresu sprawy na tym etapie, – prawa materialnego art. 7 i 8 k.p.a poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących oraz nieprzeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli od organów oraz ich świadomość i kulturę prawną, – art. 153 p.p.s.a. co do związania wskazaniami ww. wyroku. Zdaniem skarżących organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem uwag Sądu zawartych w ww. wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem, iż w dalszym ciągu inwestor nie sprecyzował czy planuje realizować przyłącze kanalizacyjne. W wyjaśnieniu z dnia [...] lipca 2013r. wyraźnie i jednoznacznie oświadczył, że "na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono przyłącze: "k - kanalizacyjnego, przyłączenia budynku do zbiornika szczelnego na terenie działki." Skarżący mają świadomość, iż dla uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i teletechnicznego wymagane są szczególne działania faktyczne i prawne. Inwestor od początku informował, że wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmował przyłącza kanalizacyjnego. W ulicy [...]nie ma sieci kanalizacyjnej, dlatego we wniosku przewidziano szczelne szambo, nie wymieniając przyłącza kanalizacyjnego. Jeżeli organ, pomimo sprecyzowania zakresu braków, nadal miał wątpliwości, to mógł ponownie wezwać inwestora do ich wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2013r., Wojewoda [...] ponownie uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miał fakt, że wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1990/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego rozciąga się również na przyszłe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawie. Ocena prawna zawarta w motywach wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w danej sprawie. Może obejmować zatem zarówno prawną krytykę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem prawnym, wyjaśnienie powodów dla których zastosowanie określonych przepisów prawa zostało uznane przez sąd za błędne, jak i jakie przepisy prawne winny znajdować zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego w rozumieniu przytoczonego przepisu powoduje, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i zobowiązany jest do jego respektowania, co oznacza również reagowanie w każdym przypadku stwierdzenia niezastosowania się do wskazań sądu przez organ administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy wyznaczają zatem kierunek postępowania sądu, jak i organów administracji publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, przerzucając po raz kolejny jej rozpoznanie na Prezydenta [...], pomimo jednoznacznego w tej kwestii stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionego w ww. wyroku. Sąd wskazał bowiem, że organ odwoławczy nie przedstawił wystarczających powodów, uniemożliwiających przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. i wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Sąd stwierdził wprost, że w przypadku pojawienia się wątpliwości, co do zakresu pozwolenia na budowę, możliwym było wyjaśnienie tej kwestii (art. 64 § 2 k.p.a.). Jedynie w przypadku wyjaśnień skarżącego świadczących o niekompletności projektu, Sąd dopuścił możliwość uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i uzupełnienia dokumentacji projektowej w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Ostatnia z opisanych w wyroku sytuacji nie zachodziła w rozpatrywanej sprawie, skoro nie było mowy o niekompletności projektu, ale – co wymaga podkreślenia - o nieusunięciu rozbieżności między projektem zagospodarowania działki, a zakresem wniosku o pozwolenie na budowę w podany w wezwaniu sposób, czy to poprzez rozszerzenie wniosku o przyłącze wodociągowe, czy też jego usunięcie z projektu przez projektanta, który winien autoryzować poprawki na projekcie zagospodarowania działki. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie może być bowiem żadnych rozbieżności między zakresem wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, w którym inwestor podaje zakres planowanej inwestycji, który to zakres musi znajdować odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania działki będącym integralną częścią projektu budowlanego. Wbrew zarzutom skargi nie wystarczyło zatem pisemne poinformowanie organu architektoniczno - budowlanego II instancji, że inwestor rezygnuje z przyłączy telekomunikacyjnego i wodociągowego oraz Niemniej – z przyczyn przedstawionych powyżej – nie było podstaw do kolejnego uchylenia decyzji Prezydenta [...] i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W opisanej sytuacji organ odwoławczy dysponował bowiem stosownymi środkami prawnymi do wydania decyzji merytorycznej. Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w przytoczonym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W przypadku naniesienia w dokumentacji wymaganych poprawek organ winien mieć na uwadze, że termin do uzupełnienia braków projektu jest terminem o charakterze instrukcyjnym. Co nie zwalnia jednak organu od oceny, czy planowana inwestycja w przedstawionym przez inwestora zakresie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy, uznając, że organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.