VII SA/Wa 2143/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. M., J. M. i S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M., K. M. oraz S, M., utrzymał w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z [...] czerwca 2019 r., orzekającą na wniosek E. S. o niezbędności wejścia na teren działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] W., w jednostce ewid. [...] (pas o szerokości 2,5 m i długości 13 m) na okres siedmiu dni, w celu zdjęcia deskowań nadbudowywanej ściany południowo-wschodniej oraz wykonania ocieplenia i elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] maja 2019 r. E. S. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w C., w związku z przeprowadzeniem robót remontowo-budowlanych, zgodnych z decyzją Starosty G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], [...]. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Organ podkreślił, że inwestor może uzyskać na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego pozytywne rozstrzygnięcie w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek: inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz starania te okazały się bezskuteczne; wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub prac budowlanych (bez skorzystania z sąsiedniej nieruchomości nie jest możliwe wykonanie tych prac lub robót). W ocenie organu odwoławczego zaistniały przesłanki do wydania decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ wskazał, że z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że wejście na działki o nr ewid. [...] i [...] jest niezbędne do wykonania robót budowlanych (zdjęcia deskowań nadbudowywanej ściany południowo-wschodniej oraz wykonania ocieplenia i elewacji budynku). Na m.in. te prace została wydana decyzja Starosty G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ odwoławczy podniósł, że powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. Decyzja organu wojewódzkiego jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Wojewoda [...] wskazał, że inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody właścicieli na wejście na teren ich działek, kierując do nich pisma z dnia [...] maja 2019 r. W odpowiedzi K. M. w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na powyższe. Zdaniem organu spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] podniósł, że Starosta G.i w zaskarżonej decyzji określił granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z obszaru o szerokości 2,5 m i długości 13 m wyznaczonym m.in. wzdłuż ściany podlegającej remontowi. Czas zajęcia działki został określony na 7 dni. Inwestor jest obowiązany skutecznie zawiadomić właścicieli nieruchomości nr [...] i nr [...] o dokładnym terminie wejścia na teren w celu przeprowadzenia robót, co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem. Po zakończeniu robót inwestor zobowiązany jest do naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, odnosząc się do treści odwołania, że ustalenie rekompensaty przed rozpoczęciem robót jest możliwe jedynie w przypadku uzgodnienia jej wysokości pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. W przypadku braku takiej woli którejkolwiek ze stron, wysokość rekompensaty może zostać określona jedynie w sposób ścisły, adekwatny do powstałej szkody na zasadach przewidzianych w Kodeksie cywilnym i to dopiero po wykonaniu prac budowlanych. Organ administracji nie może zatem określić z góry wysokości rekompensaty, gdyż obowiązujące przepisy prawa tego nie przewidują i nie jest to możliwe przed wykonaniem robót. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. złożyli K. M., J. M.i S. M., zarzucając jej: - naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujący błędnym ustaleniem, że inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody właścicieli na wejście na teren ich działek, w sytuacji gdy inwestor nie poinformował współwłaścicielki nieruchomości, S, M., o zamiarze wejścia na nieruchomość; - naruszenie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania konkretnego przepisu) - poprzez błędne przyjęcie, że kwestia pozwolenia na budowę została w sposób ostateczny rozstrzygnięta, w sytuacji gdy skarżący ma prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r., wydanego w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 351/19; - naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2, w sytuacji gdy inwestor nie podjął starań o uzyskanie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość od jej współwłaścicielki, S, M.; - naruszenie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia dotycząca pozwolenia na budowę, albowiem skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 351/19. W skardze wskazano, że S. M. nigdy nie została poinformowana przez inwestora o zamiarze wejścia na jej nieruchomość, nie można zatem uznać, aby zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślili ponadto, że ingerencja w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter. W tym zakresie wskazali, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. Nr [...] z [...] stycznia 2019 r., udzielającą E. S. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący podnieśli ponadto, że budynek objęty wnioskiem o pozwolenie na nadbudowę znajduje się pod kątem do granicy w ten sposób, że z jednej strony znajduje się 23 cm od granicy, a drugi jego narożnik znajduje się 45 cm od granicy. Podkreślili, że przy takim usytuowaniu nie jest możliwe prowadzenie jakichkolwiek prac bez konieczności wejścia na teren nieruchomości skarżących. Co więcej, z uwagi na planowane prace na wysokości niezbędne będzie ustawienie rusztowań, a co za tym idzie zajęcie części sąsiednich działek. Skarżący podnieśli także, że wzdłuż budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na nadbudowę przebiega wjazd na nieruchomość skarżącego, utwardzony kostką brukową. Jest to jednocześnie droga dojazdowa do warsztatu, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Ustawienie w tym miejscu rusztowania w znaczny sposób utrudni dojazd do warsztatu, może powodować zagrożenie dla przyjeżdżających klientów oraz może zastawiać drogę pożarową. K. M., J. M.i S. M. wskazali, że w rozpoznaniu skargi wniesionej na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na nadbudowę wydany został w dniu [...] lipca 2019 r. wyrok w sprawie sygn. VIII SA/Wa 351/19, od którego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej. Oznacza to, że kwestia dotycząca pozwolenia na budowę, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Zdaniem skarżących organ II instancji bezzasadnie zakwestionował ponadto zgłoszone przez skarżącego żądanie zabezpieczenia ewentualnych szkód, poniesionych w wyniku wejścia inwestora na teren jego nieruchomości. Żądania te zostały w sposób konkretny określone i zdaniem skarżących brak było podstaw do uznania ich za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Kontrolowaną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą organ I instancji - na podstawie art. 47 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - orzekł o niezbędności wejścia na teren działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] W., w jednostce ewidencyjnej [...]. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast według art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Przepis art. 47 Prawa budowlanego przewiduje możliwość ograniczenia na rzecz inwestora praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, gdy jest to niezbędne dla wykonania zamierzonych przez niego robót budowlanych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście inwestora na tę nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych, właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną zastępującą taką zgodę. Przed wydaniem takiej decyzji organ zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela (współwłaścicieli), a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy do wykonania zamierzonych robót niezbędne jest skorzystanie z cudzej nieruchomości. Zaistnienie obydwu tych okoliczności nie budzi wątpliwości Sądu w sprawie niniejszej. W orzecznictwie wskazuje się, że warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc o sytuację, w której nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej posesji. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że przeprowadzenie prac polegających na zdjęciu deskowań nadbudowywanej ściany południowo-wschodniej oraz wykonaniu ocieplenia i elewacji budynku wnioskodawcy wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości obejmującej działki o nr ewid. [...] i [...]. Z uwagi na zlokalizowanie budynku w bliskiej odległości od granicy niemożliwe jest wykonanie prac wyłącznie z terenu nieruchomości inwestora. Okoliczności tej nie kwestionują sami skarżący. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że inwestor i współwłaściciele sąsiednich działek nie doszli do porozumienia w sprawie wejścia przez inwestora na teren ich nieruchomości w celu wykonania zamierzonych robót budowlanych. E. S. podjęła próbę uzyskania zgody skarżących na wejście na teren ich nieruchomości. Składając wniosek do organu o wydanie decyzji w trybie art. 47 Prawa budowlanego E. S. przedłożyła pismo z [...] maja 2019 r. wysłane do K. M. i J. M. oraz odrębne pismo z tej samej daty skierowane do S, M., w których zwróciła się o wyrażenie zgody na wejście na teren działek nr [...] i [...] - wraz z dowodami nadania ich do skarżących oraz potwierdzeniami ich odbioru. Twierdzenia skarżących, że E. S. nie podjęła starań o uzyskanie zgody od S, M. na wejście na sąsiednią nieruchomość, na których opierają zarzut naruszenia art. 47 Prawa budowlanego, są zatem całkowicie bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Do wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości E. S. dołączyła również otrzymane pismo z [...] maja 2019 r., w którym K. M. oświadczył, że nie wyraża zgody na wejście na teren nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...] W. E. S. podjęła zatem działania mające na celu uzgodnienie z właścicielami sąsiednich działek sposobu, zakresu i terminu korzystania z ich nieruchomości w celu wykonania planowanych robót budowlanych. Próba uzyskania dobrowolnej zgody skarżących na wejście na teren ich nieruchomości okazała się jednak bezskuteczna, co uprawniało inwestora do wystąpienia o rozwiązanie tej kwestii w drodze rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, wydanego w oparciu o art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko przedstawione w skardze, że zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych może dotyczyć jedynie robót, które mają legalny charakter. Decyzja o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę bądź po dokonaniu skutecznego (przyjętego bez sprzeciwu) zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W niniejszej sprawie E. S. występując o wydanie przez organ decyzji w trybie art. 47 Prawa budowlanego dysponowała decyzją udzielającą jej pozwolenia na budowę, na podstawie której mogła legalnie przystąpić do wykonywania planowanych robót budowlanych. E. S. pismem z [...] maja 2019 r. wystąpiła o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działek nr ewid. [...] i [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na zdjęciu deskowań nadbudowywanej ściany południowo-wschodniej budynku na działkach nr [...] i [...] oraz wykonania ocieplenia i elewacji budynku, wynikających z decyzji Starosty G. nr [...] z [...] stycznia 2019 r., udzielającej pozwolenia na nadbudowę ww. budynku. Powyższa decyzja Starosty G. z [...] stycznia 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. Z powyższego wynika, że w dacie wszczęcia postępowania prowadzonego na podstawie art. 47 Prawa budowlanego oraz w dacie wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., E. S. legitymowała się, w świetle art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie zaś przez decyzję przymiotu ostateczności powoduje, że w obrocie prawnym rozstrzygnięcie takie uzyskuje cechę trwałości, której wyrazem jest domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Warto jednocześnie wskazać, że aktualnie, w związku ze zmianą art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadzoną nowelą z 20 lutego 2015 r., inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane już na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć ponadto trzeba, że w dacie wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji (dnia [...] sierpnia 2019 r.), decyzja o udzieleniu pozwolenia na nadbudowę budynku została już skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 351/19 oddalił skargę K. M.[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. Nie można podzielić argumentacji skargi wskazującej na wadliwość zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynikającą, zdaniem skarżących, z jej wydania w sytuacji, gdy stronie przysługiwało prawo wniesienia skargi kasacyjnej od ww. wyroku. Dopóki ostateczna decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pozostaje w obrocie prawnym, w sytuacji, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, ma ona walor wiążący i uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Okoliczność, że stronie przysługiwało prawo wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę wniesioną na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie stanowiła przeszkody do wydania na podstawie art. 47 Prawa budowlanego decyzji o udzieleniu zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, w celu wykonania robót budowlanych wynikających z pozwolenia na budowę. Uwzględniając zatem powyższe, Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Starosta G.i w wydanej przez siebie decyzji, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...], określił sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, ustalając obszar działek przewidziany do zajęcia i okres, w jakim miałoby to nastąpić. Podkreślenia jednocześnie wymaga, w związku z zarzutami skargi, że organ nie jest uprawniony do ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu korzystania z cudzej nieruchomości. Zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji został wyraźnie określony przepisem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu rozstrzyganie przez organ administracyjny o wysokości rekompensaty z tytułu korzystania z sąsiedniej nieruchomości jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego po zakończeniu robót inwestor zobowiązany jest do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Zaskarżona decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Starostę G., jest zatem prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325).