VII SA/Wa 2144/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. , znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( DZ. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] znak: [...] nr rej. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P., ul. [...] w W. , pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. nr [...] wraz z instalacją zasilająca na budynku przy ul. [...] w B. na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...] w obrębie [...] , stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że analiza akt sprawy wykazała jednoznacznie brak zgodności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego omawianej inwestycji, co zdaniem organu stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że wydana przez Prezydenta Miasta B. badana decyzja zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej 1 maszt stalowy o wysokości 3,6 m oraz 2 maszty stalowe o wysokości 4,5 m, umożliwiające montaż instalacji antenowych, podczas gdy decyzja organu samorządowego ustaliła lokalizację omawianej inwestycji zezwalającą na budowę 3 masztów o wysokości 5,5 m, na których zainstalowane będą anteny sektorowe i radioliniowe. Nadto organ zaznaczył, iż w załączonych aktach przedmiotowej sprawy brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą inwestor miał obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z decyzją organu samorządowego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego omawianego przedsięwzięcia. Wojewoda [...] uznał, że organ pierwszej instancji nie dołożył staranności oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w świetle ustaleń art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody [...] brak zgodności projektu budowlanego, zatwierdzonego badaną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. z decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa i obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. Odwołanie od ww. decyzji wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego J. C., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowania przestrzennym ( Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przez błędną wykładnię, a ponadto naruszenie przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez wadliwą ocenę zasadności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Nadto podkreślił, że do wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, załączona została decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zobowiązywała inwestora do załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzji takiej inwestor jednak nie dołączył do ww. wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2006 r. ustalająca środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci telefonii cyfrowej E. nr [...] B. M. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na istniejącym budynku usługowym przy ul. [...] w B., na działce nr ew.[...] straciła ważność w dniu 25 lipca 2008 r., a wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 3 kwietnia 2009 r. Organ powołał przepis art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zostały zaliczone instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdującej się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego , wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z "Informacją o planowanym przedsięwzięciu" opracowaną na luty 2009 i stanowiącą załącznik do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] moc promieniowania z pojedynczej anteny wynosi 826,74 W i 828,90 W. Nadmienił, że część graficzna, zawierająca projekt zagospodarowania terenu wraz z naniesionymi odcinkami osi głównych wiązek promieniowania anten, nie zawiera naniesionych zwymiarowanych odległości od stacji bazowej do poszczególnych sąsiednich obiektów budowlanych w tym mieszkalnych. Z projektu zagospodarowania terenu, zawartego w projekcie budowlanym wynika, iż najbliżej położony budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] znajduje się w odległości ok. 30 m i 25 m od dwóch z trzech zaprojektowanych anten. Organ zauważył, że ww. informacja o planowanym przedsięwzięciu wskazuje, że nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie załączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub ewentualnie informacji organu właściwego do wydania tej decyzji, że inwestor zwolniony jest z obowiązku jej uzyskania, ze względu na planowane przedsięwzięcie. Nadto organ podał, że informacja o braku wymagalności raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko , zawarta w "Informacji o planowanym przedsięwzięciu" nie wymienionej jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia z dnia [...] kwietnia 2009 r. pochodzi od inwestora, pomimo, że stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] . Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. reprezentowaną przez radcę prawnego J. C. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania , a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynikał obowiązek organu do uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację oraz zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o lokalizacji celu publicznego, 3) rażące naruszenie przez organ I i II instancji przepisów postępowania a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 kpa polegające na oparciu ww. decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno-prawnych przepisów prawa, 4) rażące naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 kpa polegające na braku uzasadnienia prawnego przedmiotowej decyzji i oparciu jej na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu istotnym, które skutkowałoby jej uchyleniem. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada na organy obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Naruszeniem prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do oceny czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym istotnym jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażoną stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych zasad Sąd uznał, iż decyzja ta prawa nie narusza. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w prawidłowym zakresie, z uwzględnieniem właściwego stanu prawnego i materiału dowodowego dla oceny ważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], a ocena jaką w konsekwencji organ ten dokonał jest prawidłowa w okolicznościach sprawy. Organ zasadnie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ zobowiązany jest sprawdzić w szczególności czy spełnione zostały wymogi zawarte w powyższym przepisie. W niniejszej sprawie organ w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] lokalizującej stację bazową określił wysokość anten sektorowych i radioliniowych na 5,5 m, natomiast Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. zatwierdził projekt budowlany zgodnie z którym anteny mają całkowitą wysokość 4,53 m i 3,58 m . Słusznie zatem organ uznał, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. jest niezgodna z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie przedmiotowej stacji. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Przepis ten rodzi bowiem nie tylko obowiązki po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę , ale też stwarza prawa po stronie podmiotu, który uzyskał taką decyzję. Zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z decyzją lokalizacyjną stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto, właściwie organy uznały, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą inwestor miał obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z decyzją organu samorządowego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego omawianego przedsięwzięcia. Decyzji takiej jednak inwestor nie dołączył do wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nie załączył również informacji właściwego organu o braku konieczności przeprowadzania w tym zakresie. Słusznie organ zauważył, że znajdująca się w aktach decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2006 r. ustalająca środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci telefonii cyfrowej E. nr [...] B. M. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na istniejącym budynku usługowym przy ul. [....] w B., na działce nr ew. [...] straciła ważność w dniu 25 lipca 2008 r., a wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 3 kwietnia 2009 r. Należy wskazać przepis art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawa ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) obowiązujący w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został uchylony, z dniem 15 listopada 2008 r. i nie obowiązywał w momencie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie jego wydania. Przepis ten został zastąpiony przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) . Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego ( art. 71 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.) Tak więc prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że obowiązek sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynikał z powołanej wyżej ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W § 3 ust. 1 pkt 8 lit c ww. rozporządzenia wymienione są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 z wyłączeniem radiolinii emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja związana jest z zamontowaniem 3 anten, których moc promieniowania z pojedynczej anteny wynosi 826,74 W i 828,90 W. Organ wnikliwie przeanalizował sprawę wskazał, że część graficzna, zawierająca projekt zagospodarowania terenu wraz z naniesionymi odcinkami osi głównych wiązek promieniowania anten, nie zawiera naniesionych zwymiarowanych odległości od stacji bazowej do poszczególnych sąsiednich obiektów budowlanych w tym mieszkalnych. Mapa nie zawiera także skali w której została sporządzona. Z projektu zagospodarowania terenu, zawartego w projekcie budowlanym wynika, iż najbliżej położony budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] znajduje się w odległości ok. 30 m i 25 m od dwóch z trzech zaprojektowanych anten. Ponadto słusznie organ zauważył, że "Informacja o planowanym przedsięwzięciu" opracowana na luty 2009 r. i stanowiąca załącznik do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. wskazująca, że nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko pochodzi od inwestora, zatem nie jest wiążąca do organu architektoniczno-budowlanego. Powyższe wskazuje, że inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę powinien wystąpić o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a organ jeśliby nie stwierdziłby potrzeby wydania takiej decyzji wówczas wydałby informację, że inwestor zwolniony jest z obowiązku jej uzyskania ze względu na planowane przedsięwzięcie. Pominięcie tej procedury rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązujący organ architektoniczno-budowlany do dokonania kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego. Naruszenie art. 35 Prawa budowlanego z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu słusznie zostało uznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za rażące naruszenie prawa, a więc skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] jest niezgodna z decyzją z dnia [...] marca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie określonej w niej wysokości anten oraz w zakresie obowiązku załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub informacji właściwego organu o braku konieczności przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie stanowi bowiem w ocenie Sądu kwalifikowane naruszenie wskazanego wyżej art. 35 Prawa budowlanego w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżona decyzję słusznie dokonał analizy spełnienia wszystkich przesłanek rażącego naruszenia prawa tj. oczywistości naruszenia prawa, którą Sąd wykazał wyżej w uzasadnieniu, charakteru naruszenia przepisu oraz skutków, które wywołuje decyzja. Sąd podziela stanowisko organu, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę prowadziłaby do zaakceptowania okoliczności zmierzających do obejścia przepisów w zakresie ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania. Z tych też powodów na tak dokonaną ocenę sprawy nie mają wpływu zarzuty podniesione w skardze. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na to rozstrzygnięcie. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.