VII SA/Wa 2146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I. [...] Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2146/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2009r. – w oparciu o art. 138§1 pkt. 2 kpa – po rozpatrzeniu zażalenia B. i A. K. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...].06.2009r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] "do czasu zakończenia postępowania prowadzone również z wniosku państwa B. i A. K. o wznowienie postępowania w sprawie tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę znajdującego się obecnie na etapie złożenia przez stronę skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Zgodnie z dyspozycją art. 97§1 pkt. 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jako przyczynę zawieszenia postępowania organ wojewódzki wskazał wniesienie przez I. [...] Sp. Z o.o. w Z. skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2009r. w sprawie ze skargi B. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2008r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. z dnia [...] maja 2008r. W cenie organu I instancji konieczność zakończenia postępowania kasacyjnego stanowi zagadnienie wstępne do rozpoznania wniosku B. i A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania. Ponadto postępowanie wznowieniowe zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2008r. a wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną nie wstrzymuje jej wykonania. Wobec powyższego organ stwierdził, że rozstrzygniecie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2008r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§1 pkt. 4 kpa dla rozstrzygnięcia wniosku B. i A. K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty O. z dnia [...].05.2008r. Skoro zatem brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należało uchylić postanowienie Wojewody [...] i umorzyć postępowanie w tym przedmiocie. I. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. złożyła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009r. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 144 w zw. z art. 138§1 pkt. 2 i 97 §1 pkt. 4 kpa poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [...] i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania; 2. art. 7, 07 w zw. z art. 126 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, co odzwierciedlone zostało w zbyt ogólnie sformułowanym uzasadnieniu skarżonego postanowienia. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że jej zdaniem postanowienie GINB narusza przepisy prawa, tj. w szczególności art. 138 § 1 pkt 2) Kpa, ponieważ Wojewoda [...] słusznie zawiesił postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności, i słusznie zastosował w przedmiotowym stanie faktycznym art. 97 § 1 pkt 4) Kpa. Okoliczności wskazane przez GINB jako podstawa rozstrzygnięcia, nie uzasadniają w wystarczającym stopniu takiej jego treści. Skarżący zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie tyle mamy do czynienia z równolegle prowadzonymi dwoma postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi w odniesieniu do tej samej decyzji ostatecznej — postępowanie o wznowienie nie zostało skutecznie wszczęte, a decyzja o odmowie jego wszczęcia ma walor ostateczności i jest przedmiotem badania przez sąd administracyjny (obecnie NSA) — ile z postępowaniem administracyjnym oraz postępowaniem administracyjno-sądowym. Powołując się na stanowisko doktryny, w szczególności komentatorów kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 §1 pkt. 4 kpa albowiem legitymacja wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej pozostaje wątpliwa. Wojewoda [...] mając na uwadze, że istnienie legitymacji wnioskodawców w postępowaniach dotyczących weryfikacji pozwolenia na budowę będzie przedmiotem rozstrzygnięcia NSA prawidłowo postanowił zamiast umorzyć postępowanie w związku z brakiem legitymacji skarżących zawiesić je do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez NSA. Podsumowując, w tym konkretnym stanie faktycznym postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania było prawidłowe. W obrocie prawnym jest bowiem decyzja o odmowie tym samym osobom wznowienia postępowania ze względu na nie posiadanie przez nich przymiotu strony. Decyzja ta jest ostateczna i wiąże m.in. Wojewodę [...], który ją wydał. Skarga na tą decyzję nie została jednak jeszcze prawomocnie rozpatrzona — wniesiono skargę kasacyjną do NSA. Zakres stron postępowania w sprawie wznowienia, jak i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, odnoszących się do tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę, musi być identyczny, tym samym wykluczone jest, by dana osoba była stroną w jednym z tych postępowań, a w innym nie. Wynika z tego, że postępowanie sądowe w przedmiocie skargi na decyzję o odmowie wznowienia postępowania ze względu na brak przymiotu strony, może stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym wszczętym wskutek wniosku złożonego przez te same osoby. W przeciwnym razie, należałoby również —skoro Wojewoda [...] związany jest swoją decyzją o odmowie wznowienia postępowania — definitywnie odmówić tym osobom prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że toczące się – wcześniej wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§1 pkt. 4 kpa a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie zawieszenia umorzył. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestią wymagająca wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Należy przez to rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk, "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym", Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno – Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. A więc w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Przenosząc powyższe, ogólne, rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97§1 pkt. 4 kpa a zatem, że wynik postępowania toczącego się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawie ze skargi B.A. K. na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Z brzmienia omawianego przepisu wynika wszak, że prejudykatem może być jedynie tego rodzaju sprawa, do rozstrzygnięcia której właściwy jest inny organ lub sąd. A contrario – jeżeli organ prowadzący postępowanie "główne" jest władny – w ramach swej właściwości rozstrzygnąć kwestię mającą stanowić zagadnienie wstępne organ ten nie jest uprawniony do zawieszenia postępowania. Dalej - należy przypomnieć, że skarga kasacyjna, która wszczęła postępowanie do zakończenia, którego organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne dotyczyła wyroku WSA, którym uchylono decyzję Wojewody [...] odmawiającą wznowienia postępowania w związku z brakiem interesu prawnego skarżących we wszczęciu takiego postępowania. W tej sytuacji trafnie wskazała skarżąca, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestią, która miałaby stanowić prejudykat jest nie – jak wskazał organ - wynik sprawy o wznowienie postępowania, lecz kwestia legitymacji B.A. K. w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego jednakże zarzut ten pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy bowiem podkreślić, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest właściwy do samodzielnej oceny czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w tym postępowaniu. Po drugie zaś – co wymaga również podkreślenia kwestia ta de facto rozstrzygana byłaby przez ten sam organ – Wojewodę [...], który w sprawie o wznowienie postępowania działa jako organ odwoławczy zaś w niniejszej sprawie jako organ I instancji. Powyższe również wskazuje, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania. Reasumując – prawidłowe jest stanowisko organu, że wynik postępowania o wznowienie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla toczącego się równolegle postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Takie stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądowo administracyjnym. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 9.08.1990 r. w sprawie IVSA 543/90, wyrok NSA z dnia 18.11.1998r. w sprawie I SĄ 1262/98 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.07.2009r. w sprawie VII SA/Wa 676/09). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko sądowoadministracyjne. Zagadnieniem wstępnym dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].05.2008r. nie jest także wynik postępowania w sprawie VII SA/Wa 122/09 albowiem pozostaje ona nie pozostaje ona w związku przyczynowo – skutkowym z tym rozstrzygnięciem. Kwestia posiadania przez B.A. K. interesu prawnego w uruchomieniu postępowania nadzwyczajnego może być rozstrzygnięta przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe. Reasumując- prawidłowo organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia skoro sprawa w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.