VII SA/Wa 2149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Przedmiotem skargi B.Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] nakładającą na M. L. obowiązek wykonania robót budowlanych przy będącej w budowie tablicy reklamowej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez: wykonanie ławy betonowej o wymiarach 360 x 100 cm i wysokości 40 cm posadowionej na głębokości 100 cm, a od strony działki nr ewid. [...] – podpór ukośnych osadzonych w ww. ławie, wykonanie powyższych robót wynika z opracowanej oceny technicznej osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ wojewódzki przedstawiając przebieg postępowania podał, iż organ powiatowy wszczął i prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy tablicy reklamowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] u zbiegu ulic [...] i [...] w [...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2014 r. oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości realizowana jest budowa tablicy reklamowej o długości ok. 15,08 m i wysokości słupów ok. 4,3 m – 4,6 m od poziomu terenu. W dniu kontroli wykonane były stopy betonowe zalane równo z poziomem gruntu oraz instalowane w nich słupy stalowe z profili zamkniętych. Słupy ustawione są w odległości ok. 1,5 m od granicy działki, 8,0 m od chodnika. Na budowę ww. tablicy M.L. posiadał skuteczne zgłoszenie z dnia [...] listopada 2013 r., dokonane w Starostwie Powiatowym w [...]. I dalej, organ wojewódzki wskazał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne, a następnie – po rozpatrzeniu odwołania B.Z., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego powyższe rozstrzygnięcie. W następstwie powyższego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie tablicy reklamowej oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót i inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną wykonanych prac oraz uzgodnieniem z właścicielem sieci wodociągowej. W dniu [...] maja 2014 r. inwestor przedłożył opinię techniczną przedmiotowej tablicy sporządzoną przez osobę z uprawnieniami. W takim stanie i w oparciu o wskazaną opinię, organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Przedstawiając własną ocenę sprawy, organ wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności na to, iż sprawa wymagała załatwienia w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Postępowanie przewidziane w tych przepisach zwane jest postępowaniem naprawczym i ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz -ewentualnie- jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Organ wojewódzki podał przy tym, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor prowadzi roboty przy budowie tablicy reklamowej na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] listopada 2013 r. W związku zaś z faktem, że na realizację przedmiotowego nośnika reklamowego - z uwagi na jego gabaryty oraz konstrukcję - wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jedynie skuteczne zgłoszenie, organ I instancji słusznie stwierdził, że w sprawie należy zastosować ww. przepisy trybu naprawczego. Organ wskazał dalej, że z dostarczonej przez inwestora na żądanie organu I instancji oceny technicznej wynika, iż konieczne jest dokończenie inwestycji, poprzez wykonanie ławy betonowej oraz podpór ukośnych osadzonych w tej ławie. Wskazał przy tym na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Podał nadto, że postępowanie naprawcze nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli budowlanej, o tej bowiem traktuje art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych. W skardze na tą decyzję, skarżąca – B.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego, a także art. 50-51 tej ostatniej ustawy. W uzasadnieniu skargi wywiodła, iż sprawa dotyczy samowoli budowlanej i winna być prowadzona w trybie uregulowanym w art. 48 Prawa budowlanego. Podniosła też, że inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia, ale odstąpił od warunków w nim określonych, tj. wykonał budowę niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wskazała, iż w jej ocenie sprawa winna zakończyć się wydaniem nakazu rozbiórki. Podała jednocześnie, że ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, gdy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co w tym przypadku ma miejsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w sprawie przede wszystkim co najmniej przedwcześnie (bo w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe) przyjęto, iż dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem wystarczy nałożenie obowiązku wykonania konkretnych robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Orzeczenia te wydane zostały w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i dotyczyły realizowanej inwestycji polegającej na budowie tablicy reklamowej na działce o nr ewid. [...] w [...]. Mocą tych decyzji nałożono na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych przy będącej w budowie tablicy reklamowej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez: wykonanie ławy betonowej o wymiarach 360 x 100 cm i wysokości 40 cm posadowionej na głębokości 100 cm, a od strony działki nr ewid. [...] – podpór ukośnych osadzonych w ww. ławie, wykonanie powyższych robót wynika z opracowanej oceny technicznej osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Bezsporne w sprawie pozostaje, iż na wykonanie ww. tablicy reklamowej, inwestor – M. L. w dniu [...] listopada 2013 r. dokonał zgłoszenia, które to przez organ architektoniczno-budowlany zostało przyjęte bez sprzeciwu. Stąd, po upływie 30 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia, mógł przystąpić do realizacji inwestycji. Niemniej, prace określone w ww. zgłoszeniu wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), albowiem nie są ujęte w wyjątkach od tej zasady, przewidzianych w art. 29 i nast. Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, po dokonaniu zgłoszenia mogą być realizowane wyłącznie roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. W niniejszej sprawie inwestor przystąpił do realizacji budowli, tj. wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wymienionego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tego rodzaju inwestycja polegająca na budowie (a nie na instalacji), wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieprawidłowe zachowanie inwestora w tym zakresie, musiało w konsekwencji skutkować uruchomieniem postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane prowadzone były wprawdzie zgodnie ze zgłoszeniem (przyjętym bez sprzeciwu organu), ale nieprawidłowym, wobec brzmienia art. 29 omawianej ustawy. Sytuację tę normuje art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który to wskazuje, iż tryb naprawczy (uregulowany w art. 50-51 omawianej ustawy), ma zastosowanie w przypadku robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W konsekwencji, w analizowanym przypadku brak jest możliwości zarzucenia inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej, do której znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że w sprawie nie występuje potrzeba ingerencji organu nadzoru budowlanego. Organ ten ma obowiązek sprawdzić wykonane prace i doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a to w ramach ww. art. 50-51 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, Sąd nie stwierdził, aby postępowanie w sprawie prowadzone było w nieprawidłowym trybie. W tym też kontekście nie podzielił zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Niemniej, Sąd uznał, iż działając w sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły wyczerpującej analizy i co najmniej przedwcześnie przyjęły, że jedyne obowiązki jakie winny obciążać inwestora, to te wynikające z przedłożonej przez niego oceny technicznej i polegające na wykonaniu konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia do zakończenia inwestycji. W ocenie Sądu nałożenie wskazanego powyżej obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych, a to w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należało poprzedzić wyczerpującą oceną co do zgodności inwestycji z przepisami. Ocena przedmiotu postępowania winna obejmować więc nie tylko kwestie techniczne, na których wyłącznie skupiły się organy orzekające w sprawie, ale też kwestie prawne, jak chociażby wykazanie się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2//10, nie może żądać od inwestora oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ale wcale nie oznacza to, że nie powinien badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócił na to uwagę m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11 (Lex nr 1219261). W aktach sprawy brak jest zaś dokumentów potwierdzających tytuł prawny inwestora do działki inwestycyjnej. Ocena ta winna obejmować także przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeczność inwestycji z planem miejscowym wyklucza bowiem możliwość przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, i uzasadnia wydanie nakazu jego rozbiórki (na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Dostrzec zaś trzeba, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p. n. "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]), reguluje kwestie związane z realizacją szyldów, reklam. Te drugie dopuszcza, ale tylko na określonym terenie i - nie większe niż określonej wielkości (v. § 6). Sąd nie przesądza, iż wskazany plan miejscowy ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a jedynie dostrzega, że prawo miejscowe może wskazaną kwestię, związaną z dopuszczeniem na danym obszarze reklam, różnie normować, a ma to niewątpliwie istotne znaczenie w przypadku legalizacji takiego obiektu. W omawianej sprawie, powinna znaleźć wyjaśnienie również kwestia związana z usytuowaniem tablicy w ewentualnej kolizji z siecią wodociągową. W postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżąca złożyła do akt pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego w [...] Spółka z o.o. w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., z którego wynika, iż wymienione przedsiębiorstwo nie wydawało żadnych warunków technicznych dotyczących reklamy u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] na działkach nr ewid. [...] i [...]. Tymczasem z dokumentacji przedstawionej przez inwestora wynika, iż prezes zarządu ww. Spółki uzgodnił pozytywnie lokalizację ww. reklamy. Uczynił to umieszczając stosowną adnotację na mapie inwentaryzacji (v. ocena techniczna przy sprawie powiązanej z niniejszą, o sygn. akt VII SA/Wa 1611/14, dotyczącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych). Tym samym, postępowanie w sprawie należało przeprowadzić w szerszym zakresie, uwzględniającym chociażby ww. kwestie i od tego uzależnić wybór jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy przy tym podkreślić, iż nie ma żadnego racjonalnego powodu, by różnicować warunki prawne i inaczej w konsekwencji traktować osobę ubiegającą się o pozwolenie na budowę, a inaczej osobę, która takiego pozwolenia nie uzyskała (mimo to przystąpiła do budowy na podstawie nieprawidłowego choć skutecznego zgłoszenia), a w stosunku do której uruchomiono postępowanie naprawcze. Nie ma bowiem żadnych powodów, by przyjąć, iż w tej drugiej sytuacji warunki winny być uproszczone, mniej sformalizowane, niż w przypadku podmiotu postępującego zgodnie z przepisami. W konsekwencji Sąd uznał, iż w sprawie zabrakło właściwego postępowania wyjaśniającego, a wobec tego nie sposób stwierdzić, czy w ogóle przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nadawało się do legalizacji. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż użycie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne. Orzekając ponownie, organ powiatowy winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu i w sposób wyczerpujący, przy zastosowaniu reguł procesowych zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonać ustaleń faktycznych w sprawie, niezbędnych dla określenia, czy sporny obiekt (i na jakich warunkach) nadaje się do legalizacji. Dopiero właściwe ustalenia faktyczne i prawne, te ostatnie oparte na obowiązujących przepisach prawa, w szerokim znaczeniu, pozwolą na prawidłowe zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.