VII SA/Wa 2151/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, , Grzegorz Rudnicki, , , Sędzia WSA, Asesor WSA, , Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Iwona Ścieszka (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr 1307/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez P J na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z [...] czerwca 2022 r., znak: [...]. MWINB wskazał, że w dniu 6 czerwca 2022 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo radcy prawnego J J, pełnomocnika P J, dotyczące umożliwienia pełnomocnikowi zapoznania się z aktami sprawy [...] w terminie uzgodnionym telefonicznie lub mailowo z pracownikiem prowadzącym sprawę z możliwością sporządzenia kopii, fotokopii lub wystąpienia o odpisy. Pismem z [...] czerwca 2022 r. PNIB w [...] udzielił r.pr. J J wyjaśnień w w/w sprawie. Organ powiatowy poinformował, że akta udostępniane są stronie osobiście lub stronie reprezentowanej przez pełnomocnika po wcześniejszym okazaniu i złożeniu do akt pełnomocnictwa do działania w sprawie. Zażalenie na pismo PINB w [...] z [...] czerwca 2022 r. złożył P J, reprezentowany przez r.pr. J J. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Organ zauważył, że mając na uwadze treść art. 141 § 1, art. 127 § 1 i art. 144 k.p.a., rozpatrzenie sprawy w trybie zażaleniowym – tj. zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w piśmie z 22 czerwca 2022 r. mogłoby nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji i wniesieniu zażalenia na to postanowienie przez uprawniony do tego podmiot. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w administracyjnym toku instancji. Odwołanie (zażalenie) przysługuje od decyzji lub postanowienia. Odwołanie lub zażalenie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja lub postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest zatem wniesienie zażalenia na czynność organu administracji publicznej, która nie jest postanowieniem administracyjnym w rozumieniu art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. Zdaniem MWINB taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowym przypadku. Jak bowiem wynika z akt sprawy, pismem z[...] czerwca 2022 r. PINB w [...] poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 73 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania Czynności te są dokonywane w lokalu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Ponadto organ powiatowy poinformował o konieczności posiadania pełnomocnictwa w przypadku gdy z ww. uprawnienia zamierza skorzystać pełnomocnik. W ocenie MWINB w/w pismo nie stanowi aktu administracyjnego. Pismo organu powiatowego bowiem nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonych w art. 126 k.p.a. to znaczy poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia strony i podpisu, nie zawiera rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie zażalenia. Pismo organu powiatowego z [...] czerwca 2022 r. nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 k.p.a.). Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej osoby, a zawiera jedynie informacje w zakresie warunków skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 73 k.p.a. W świetle powyższego MWINB uznał, że zażalenie na pismo PINB w [...] z [...] czerwca 2022 r., znak: [...] jest niedopuszczalne. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 sierpnia 2022 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P J, reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc zarzut jego wydania z naruszeniem prawa, w szczególności: 1) art. 124 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak wskazania podstawy prawnej do wydania skarżonego postanowienia wynikającej z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż w sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2022 r. w całości i nie orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. pominął umocowanie pełnomocnika do reprezentowania P J w postępowaniu egzekucyjnym, wynikające z dokumentu pełnomocnictwa z dnia 7 czerwca 2021 r. złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] za pismem z tego samego dnia, przez co organ ten naruszył przepisy art. 73 § 1 k.p.a. i art. 32 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazując na powyższe P J wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, wg. stawki dwukrotnej z uwagi na zawiłość sprawy i nakład pracy pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodził, że pismo PINB w [...] z [...] czerwca 2022 r. stanowi postanowienie, gdyż zawiera kluczowe jego elementy, tj. oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko co do niedopuszczalności zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie wymagała zauważenia, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepisu art. 134 w zw. art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie wskazuje się, że zagadnienie niedopuszczalności odwołania rozpatruje się zwykle wyróżniając jej przedmiotowe i podmiotowe przyczyny. Te pierwsze kojarzone są z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym toku instancji (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., s. 706–708). Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu; 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji; 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. (za: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019). W warunkach rozpatrywanej sprawy dalszymi rozważaniami należy objąć przedmiotową przesłankę niedopuszczalności odwołania (zażalenia) jako wniesionego od aktu (czynności) niebędącego decyzją administracyjną (postanowieniem) w rozumieniu k.p.a. Istotnymi w tym względzie pozostają okoliczności, w których P J, będąc reprezentowany przez radcę prawnego, złożył zażalenie nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, które – w ocenie skarżącego – zostało w I instancji zakończone postanowieniem z PINB w [...] z [...] czerwca 2022 r. o odmowie umożliwienia pełnomocnikowi strony przeglądania akt sprawy egzekucji administracyjnej nr [...] i sporządzania z nich kopii, fotokopii i odpisów. Sąd w składzie orzekającym uznał za prawidłowe przyjęcie przez MWINB, że pismo z [...] czerwca 2022 r. nie ma waloru postanowienia załatwiającego procesową kwestię w toku postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, a więc aktu, o którym mowa w art. 123 i nast. k.p.a. W piśmie tym organ powiatowy powołując się na art. 73 k.p.a., zawarł informację o warunkach i trybie udostępnienia akt sprawy. Ponadto, w nawiązaniu do pisma z 23 maja 2022 r., organ zaznaczył, że nieposiadanie stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu strony uniemożliwi rozpatrzenie wniosku (cyt. "nie będzie mógł"). W świetle treści pisma, które ma charakter wyłącznie informacyjny, należy uznać za prawidłową konstatację organu o wyłączeniu dopuszczalności złożenia środka odwoławczego od tego pisma. Nie można bowiem uznać, że przez wzgląd na to, że zawiera oznaczenie organu, datę i oznaczenie strony, a także podpis osoby działającej w imieniu organu, pismo to stanowi postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Uszło uwadze skarżącego, że wśród elementów konstytuujących postanowienie przepis art. 124 § 1 k.p.a. wymienia również powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Tych elementów pismo PINB w [...] z [...] czerwca 2022 r. nie zawiera. Przywołanie w jego treści przepisu art. 73 k.p.a., który przewiduje zakres dostępu strony do akt sprawy nie stanowi o powołaniu podstawy prawnej dla odmowy udostępnienia akt sprawy. Takie bowiem rozstrzygnięcie zapada na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Z tych względów należało przyjąć, że zażalenie na pismo zawierające informację o zasadach i trybie wglądu w akta sprawy, nie jest środkiem dopuszczalnym. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.