VII SA/Wa 2152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (sprawozdawca), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda K. decyzją z [...] lutego 2013 roku odmówił stwierdzenia z urzędu nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1994 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i Z. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał orzecznictwo dotyczące nieważności decyzji administracyjnych i odnosząc je do realiów niniejszej sprawy stwierdził, że wskazana wyżej decyzja nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Jako kluczowe zagadnienie organ wskazał usytuowanie otworów okiennych w rozbudowywanej części budynku mieszkalnego w ścianie znajdującej się w granicy z sąsiednią działką. Wojewoda K. wskazał, że usytuowanie to jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r., Nr 17, poz. 62 ze zm.). Nie mniej organ wskazał, iż przepis ten nie ma w sprawie bezpośredniego zastosowania ponieważ z § 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia wynika, iż przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacja lub wymianą elementów remoncie w stosunku do nowych elementów zastosowanych w istniejącym budynku przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie w miarę technicznych możliwości. Ocena tych możliwości należy do projektanta. W związku z tym, nie można było mówić o oczywistym naruszeniu prawa poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Dalej organ wskazał, że nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż inwestor był jednym ze współwłaścicieli działki, w granicy której usytuowana jest ściana z otworami okiennymi. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ocenił zgodność z przepisami prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1994 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i Z. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...]. W rezultacie przeprowadzonej oceny stwierdził, że chociaż narusza prawo brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zatwierdzony projekt obejmuje również działkę nr [...]. Z uwagi na to, że ściana rozbudowywanego budynku znajduje się na granicy działki nr ewidencyjny [...], zaprojektowana studzienka piwniczna niewątpliwie znajduje się na działce nr [...]. Inwestor był jednym ze współwłaścicieli działki nr [...], jednak brak było zgody pozostałych współwłaścicieli działki na sytuowanie studzienki piwnicznej na wspólnej działce. W ocenie organu nie jest to jednak rażące naruszenie prawa, bowiem za wyjątkiem M. Ł. nikt nie zgłaszał zastrzeżeń do przedmiotowej budowy. Natomiast M. Ł. akceptowała taki stan przez 15 lat, także w dniu 22 grudnia 2003 roku kiedy inwestor Z. M. darował jej swój udział we współwłasności przedmiotowej działki. W świetle powyższych okoliczności niewątpliwie inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr [...]), ale ze względu na okoliczności niniejszej sprawy nie można uznać, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z projektu budowlanego wynika, że w istniejącym budynku mieszkalnym w elewacji północnej na wysokości kondygnacji piwnicy parteru i strychu zaprojektowano otwory okienne skierowane w stronę działki nr [...], zaś w projektowanej rozbudowie w elewacji wschodniej na wysokości kondygnacji piwnicy, parteru i piętra zaprojektowano otwory okienne i drzwiowy skierowane w stronę działki nr [...] i [...]. Z planu realizacyjnego wynika, że te dwie działki w odległości co najmniej 8 m nie są zabudowane. W kontekście tych okoliczności organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wykładni § 12 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia nie jest jednolite. W związku z tym rozbieżność orzecznictwa wskazuje na to, iż nie można stwierdzić oczywistej sprzeczności miedzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Mając na uwadze powyższe okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uznania, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1994 roku narusza w sposób rażący przepisy prawa. Skargę na te decyzję złożyła M. Ł. W skardze podniosła, że obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. przepisy prawa budowlanego wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Poza tym skarżąca wskazała, iż zatwierdzona inwestycja narusza w sposób oczywisty przepisy rozporządzenia z 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Naruszenie to dotyczy nie tylko działki nr [...] ale również innych sąsiadujących działek. Skarżąca wskazała ponadto, iż organy nie zwróciły uwagi na to, że rozbudowa dotyczyła budynku gospodarczego, a nie budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Z. M. również wnosił o oddalenie skargi M. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] lutego 2013 roku odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1994 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i Z. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do argumentu organu I instancji co do tego, że sprawa usytuowania otworów okiennych należała do kompetencji projektanta. Sąd tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki przepisy rozporządzenia stosuje się także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie: 1) w całości - w stosunku do nowo budowanych części budynków i urządzeń, 2) w zakresie związanym z koniecznością usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz poprawą warunków zdrowotnych, ochrony środowiska i warunków pracy - w stosunku do istniejących części budynków i urządzeń, 3) w miarę technicznych możliwości - w stosunku do nowych elementów zastosowanych w istniejących budynkach lub urządzeniach. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ust. 3, gdyż dotyczy on przede wszystkim prac budowlanych takich jak modernizacja i remont. Zatwierdzony projekt budowlany dotyczy rozbudowy z wykorzystaniem niektórych elementów istniejącego budynku. Wobec tego adekwatnym jest zastosowanie ust. 1 co oznacza konieczność stosowania przedmiotowego rozporządzenia w całości. Przechodząc do oceny decyzji organu odwoławczego należy uznać, że zawiera ona błędną ocenę przesłanek rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Urzędu rejonowego w L. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23). Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska organu o niejednoznaczności § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu jest rzeczą oczywistą, iż zmniejszenie odległości budynków od granicy zgodnie z tym przepisem mogło nastąpić, gdy na działce sąsiedniej istniała zabudowa i zachowane były odległości między budynkami, natomiast nie dotyczyło tych przypadków, gdy na działce sąsiedniej nie było zabudowy. Jednostkowe rozstrzygnięcie NSA zawierające odmienny pogląd nie może uzasadniać stanowiska o niejednoznaczności wskazanego wyżej przepisu. Odnosząc się do kwestii naruszenia w/w przepisu należy wskazać, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku wydana wbrew normom określonym w cytowanym rozporządzeniu rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., który mówi o ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. Oczywiste jest przy tym, że zwrot "powinny" zawarty w powołanym wyżej § 12 ust. 1 rozporządzenia należy rozumieć jako bezwzględny nakaz. Taka bowiem jest przyjęta powszechnie interpretacja tego rodzaju sformułowań w języku prawnym, którymi posługuje się ustawodawca. Niewątpliwie obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W przepisie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazano, co obejmuje ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 cytowanego Prawa budowlanego można mówić jedynie wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że w istniejącym budynku mieszkalnym w elewacji północnej na wysokości kondygnacji piwnicy parteru i strychu zaprojektowano otwory okienne skierowane w stronę działki nr [...], zaś w projektowanej rozbudowie w elewacji wschodniej na wysokości kondygnacji piwnicy, parteru i piętra zaprojektowano otwory okienne i drzwiowy skierowane w stronę działki nr [...] i [...]. Natomiast obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepis § 12 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wykluczał możliwość wydania tej decyzji w przypadku usytuowania okien budynku bezpośrednio na granicy działki Usytuowanie ściany budynku z oknami w granicy z działką sąsiednią lub odległości sprzecznej z w/w rozporządzeniem utrudnia w sposób znaczący prawidłową zabudowę działek sąsiednich. Natomiast pozwalając na budowę w granicy z działką obiektu dodatkowo posiadającego otwory okienne, bezspornie w sposób rażący naruszono przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 12 ust.1 i 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego w zakresie oceny prawnej braku oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...]. Zdaniem Sądu fakt, że Skarżąca nie kwestionowała przez wiele lat legalności przedmiotowej rozbudowy pozostaje bez wpływu na ocenę społecznych skutków naruszenia prawa. Nie można bowiem przyjąć, że brak reakcji strony na naruszenie jej praw pozbawi ją ochrony w momencie kiedy z tej ochrony zechce skorzystać. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Nad to budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1994 roku wydana została z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, czyli art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Reasumując stwierdzić należy, iż organy obu instancji dokonały błędnej oceny charakteru naruszenia przepisów w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1994 roku w świetle przesłanek rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie, organy kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku uwzględnią stanowisko Sądu w tej sprawie co do znaczenia "rażącego" naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.