VII SA/Wa 2152/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez B. D. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Orzeczeniem tym organ, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB podał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], nakładające na B. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dokonaniu ponownej analizy całości akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał wcześniejszą ocenę. Wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 1-7 i nie może być on interpretowany rozszerzająco. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1355/09). Organ podkreślił dalej, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny obowiązujący w dacie decyzji. Na mocy art. 126 Kodeksu powyższe rozważania należy odpowiednio odnieść do postanowień zaskarżalnych w administracyjnym toku instancji. W niniejszym postępowaniu weryfikacji pod kątem obarczenia wadą nieważności, podlega postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nakładające na B. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych). Ponowna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że GINB prawidłowo postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., albowiem nie jest ono obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Organ powiatowy decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), nakazał B. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na działce nr [...] w miejscowości [...]. Następnie, w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2004 r., organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nałożył na B. D. grzywnę w celu przymuszenia. Podstawę prawną postanowienia organu powiatowego stanowiły przepisy art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.). Stosownie do art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia łub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej łub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że: grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1), postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Stosownie do art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 1), wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 2). Organ podkreślił, że postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., jest zgodne z powyższymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym [...] WINB prawidłowo badanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2007 r. GINB podał przy tym, że badane postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym, podtrzymał wcześniejsze orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W skardze na ww. postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2015 r., skarżący – B. D. wskazał na naruszenie w sprawie art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 tej ustawy. Podtrzymał jednocześnie zarzuty, które sformułował w toku postępowania administracyjnego. Podał nadto, że tak wiata objęta nakazem rozbiórki, jak i działka, na której obiekt ten się znajduje, stanowią współwłasność jego żony. Decyzja rozbiórkowa jej nie dotyczy, a tym samym nie ma ona obowiązku rozbiórki ww. wiaty. Skarżący wskazał przy tym na oświadczenie Z. D. załączone do skargi, w którym to podkreślono, że jednostronna czynność prawna dokonana bez wymaganej zgody drugiego małżonka jest nieważna. Wskazać w tym miejscy trzeba, że wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zarzucił organowi brak odniesienia się do zarzutów przez niego sformułowanych. Podał jednocześnie, że postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenie zostało wydane [...] czerwca 2007 r., a tytuł wykonawczy został wystawiony później, bo [...] czerwca 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora), zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia (na zasadzie art. 126 Kodeksu), z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji aktów administracyjnych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja lub postanowienie dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji/postanowienia. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji/postanowienia. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej aktem, który jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia muszą tkwić w samej decyzji/postanowieniu, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do ich wydania. Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. jest prawidłowe. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, postanowienie to zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę aktu w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten (opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym) słuszne stwierdził, że weryfikowane postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, nie jest dotknięta wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. I tak, wskazać trzeba, iż organ ten weryfikował postanowienie wydane w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte skutecznie tytułem wykonawczym z dnia [...] października 2006 r., poprzedzonym upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB w [...] z dnia [...] października 2004 r. znak: [...]. Tą ostatnią organ powiatowy na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącego obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta, wobec jej utrzymania w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2004 r. stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Warto dodać, że prawomocnym wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II SA/Wr 100/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. D. na tę ostatnią, z dnia [...] grudnia 2004 r. Sąd uznał więc, że kontrolowane orzeczenie prawa nie narusza i nadaje się do wykonania. Wskazane powyżej upomnienie i tytuł wykonawczy zostały wystawione przez PINB w [...]. Zważyć przy tym należy, iż organ będący wierzycielem jest zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. W związku z tym organ ten powinien z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (w sytuacji, gdy obowiązek wymagalny nie jest wykonywany). Taka też sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2006 r. został prawidłowo wypełniony, a tym samym skutecznie uruchomił postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego organ egzekucyjny a zarazem wierzyciel, tj. PINB w [...] mógł stosować środki egzekucyjne, takim zaś jest grzywna w celu przymuszenia. W tym też przedmiocie wydane zostało weryfikowane w niniejszym postępowaniu postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Badając to postanowienie GINB uwzględnił tak okoliczności sprawy, jak i stan prawny, w oparciu o który zostało ono wydane, prawidłowo dostrzegając, iż utrzymuje w mocy postanowienie zawierające wszystkie elementy wskazane w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W efekcie, organ ten nie znalazł podstaw, by zarzucić badanemu postanowieniu wadliwość, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu, a ocenę tę Sąd w pełni podziela. W kwestii spornej w sprawie Sąd dostrzega zaś, że rację ma skarżący, iż GINB analizując sprawę nie odniósł się do wszystkich kwestii przez niego podniesionych, w tym nie dostrzegł, iż wierzyciel wystawił dwa tytuły wykonawcze. Niemniej nie stanowi to o istotnej wadliwości orzeczenia GINB. Uzupełniająco należy zaś wskazać, iż ww. kwestia (związana w istocie z wystawieniem tytułu wykonawczego po wydaniu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego) była przedmiotem oceny [...] WINB w weryfikowanym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ ten prawidłowo zdaniem Sądu dostrzegł, że tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2007 r. został wystawiony po wydaniu zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a jest to niedopuszczalne, gdyż to tytuł wykonawczy wszczyna postępowanie egzekucyjne. Jednakże PINB w [...] już wcześniej skutecznie wszczął postępowanie egzekucyjne, a to – tytułem wykonawczym z dnia [...] października 2006 r. Tym samym organ prowadzący egzekucję mógł w dniu [...] czerwca 2007 r. orzec o zastosowaniu wobec skarżącego środka egzekucyjnego. Co istotne, w ocenie Sądu, wadliwe działanie organu powiatowego, polegające na dołączeniu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2007 r. (które to niewątpliwie miało miejsce), nie stanowi o rażącym uchybieniu przepisom prawa przez ten organ w sytuacji, gdy postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. zapadło w toku skutecznie uruchomionego postępowania egzekucyjnego, a to - w związku z wymagalnym a niewykonanym przez zobowiązanego obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. Stąd też, zdaniem Sądu, nie sposób stwierdzić, aby w ww. okolicznościach wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie postanowienia przez niewłaściwy organ, skoro właściwym w I instancji w postępowaniu egzekucyjnym był (z przyczyn powyżej wskazanych) PINB w [...], a tym samym w drugiej – [...] WINB, i ten też wydał weryfikowany w postępowaniu akt. Sąd nie dopatrzył się także wadliwej oceny GINB w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. aby weryfikowane postanowienie wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (w związku z niewykonanym obowiązkiem o charakterze niepieniężnym), było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały. W żaden sposób nie świadczy o tym, zdaniem Sądu, skierowanie nakazu rozbiórki jedynie do skarżącego, z pominięciem współwłaściciela obiektu, tj. jego żony, a tylko zdaje się tę okoliczność (dotyczącą decyzji podlegającej wykonaniu, a nie weryfikowanego postanowienia) skarżący w tym kontekście przywołał. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.