VII SA/Wa 2152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D W i G W od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytkowania budynku oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., Nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D W i G W od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], stwierdzającej zdatność do użytkowania budynku gospodarczego trzykomórkowego - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 15 stycznia 2020 r. D W i G W (dalej: "wnioskodawcy") zwrócili się do PINB dla [...] o zbadanie legalności zabudowań zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. W dniu [...]lutego 2020 r. przedstawiciel powyższego organu dokonał oględzin wskazanej nieruchomości, podczas których stwierdził istnienie na terenie posesji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch kondygnacjach naziemnych, wiaty konstrukcji stalowej o wymiarach 3,30 m x 6,70 m i wysokości 3,30 m, dwóch metalowych kontenerów oraz trzech niskich komórek w konstrukcji drewnianej stanowiących jeden budynek o wymiarach 8.50 x 5,60 m i wysokości 2,15 m - 2,20 m z dachem płaskim przykrytym blachą fałdowaną. Zgodnie z informacją udzieloną przez właścicieli posesja została zakupiona w 1995 roku z już istniejącymi komórkami, budynek gospodarczy został wyremontowany, drewniane ściany pomalowane, wewnątrz użytkowane są jako pomieszczenia gospodarcze oraz skład drewna opałowego i węgla. Służą one lokatorom, którzy zamieszkują tam z zasobu mieszkaniowego gminy. Część budynku mieszkalnego jest ogrzewana węglem. W związku z powyższym PINB dla [...] pismem z [...]lutego 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2020 r. organ I instancji nałożył na R S i G S (dalej: "inwestorzy") obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od otrzymania postanowienia inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego, trzykomórkowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...], opinii technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych przy budowie tego obiektu z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wraz z domiarami obiektów do granic działki, zaświadczenia, że zatwierdzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają taką zabudowę na ww. terenie. Wnioskowana dokumentacja została przedłożona w dniu 5 lutego 2021 r. Po zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie PINB dla [...] decyzją z [...] marca 2021 r. stwierdził zdatność do użytkowania budynku gospodarczego trzykomórkowego na nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że kontrolowany budynek jest zdatny do użytku, a zatem postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej należy zakończyć wydaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli wnioskodawcy, domagając się jej uchylenia. Podnieśli, że sporny budynek został zrealizowany po 1 stycznia 1995 r., co doprowadziło do błędnego zastosowania przez organ przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, a także niedokonanie ustaleń stanu faktycznego w zakresie określenia daty realizacji inwestycji i przyjęcie jednostronnego oświadczenia inwestorów w tym zakresie oraz nieuwzględnienie dowodów powoływanych w toku postępowania przez wnioskodawców. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] WINB decyzją z [...]września 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB dla [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stanowi zwieńczenie postępowania w sprawach samowoli budowlanej sprzed dnia 1 stycznia 1995 r. Organ nadzoru budowlanego wydając pozwolenie na użytkowanie musiał wykluczyć przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy, które stanowią o przymusowej rozbiórce. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., co skutkowało przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Biorąc pod uwagę treść art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w obecnym brzmieniu) oraz okoliczność, że do samowoli budowlanej doszło przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, [...]WINB stwierdził że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o właściwe przepisy prawa. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt HOPS 2/13 wskazano zaś, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Uwzględniając powyższe regulacje [...]WINB ustalił, że zgodnie z zaświadczeniem Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]z dnia [...] października 2020 r., budowa budynku gospodarczego zgodna była z obowiązującym wówczas (przed 1994 rokiem) Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...]września 1992 r., obejmującym swoimi ustaleniami m. in. teren działki nr ew. [...]z obrębu [...] położonej przy ul. [...]. Obecnie na wskazanym terenie obowiązują ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru nr 2 "[...]"[...] , przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2001 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady [...]z dnia [...] czerwca 2003 r. Dodał, że przedmiotowa działka w dacie obowiązywania zarówno pierwszej, jak i drugiej ze wskazanych uchwał znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że sporny budynek jest zgodny z przepisami planistycznymi obowiązującymi od daty jego budowy do dnia orzekania. Analizując niniejszą sprawę [...]WINB stwierdził jednocześnie, że w trakcie prowadzonego postępowania nie wyeliminowano przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z 1974 roku), a więc nie zbadano w sposób wystarczający czy przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie przedłożona inwentaryzacja budowlana powykonawcza budynku gospodarczego trzykomórkowego zawierająca także opinię techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez mgr inż. arch. K S (nr upr. [...]) oraz mgr inż. P L, w której autorzy szczegółowo opisując stan techniczny istniejącego budynku ocenili go jako dobry, jednakże zdaniem organu odwoławczego przedstawiona ocena techniczna nie odnosi się do bezpieczeństwa tego obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ze względu na lokalizację obiektu bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią oraz posiadanie konstrukcji drewnianej, jest – w ocenie [...] WINB – kwestia kluczowa. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy uznał, że ponownie rozpatrując sprawę PINB dla [...] powinien wziąć pod uwagę treść art. 12 i art. 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej, i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.). O ile oględziny przeprowadzone na nieruchomości przy ul. [...] w dniu [...] grudnia 2020 r. oraz przedłożona ocena techniczna potwierdzają, że budynek gospodarczy jest w dobrym stanie technicznym pod względem konstrukcji, to jednak z uwagi na jego usytuowanie bezpośrednio w granicy z działką przy ul. [...], posiadaną konstrukcję drewnianą i przechowywane są w nim materiały łatwopalne (drewno, węgiel) – to dla wykluczenia przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, konieczne jest przedstawienie opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych. Może się bowiem okazać, że taka opinia będzie przewidywała określone roboty do wykonania w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D W i G W, domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 i 2a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie błędnych wytycznych oraz wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. zignorowanie twierdzeń i dowodów przedstawianych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz pominięcie kwestii związanych z datą samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, co ma istotne znaczenie w procedurze stosowania prawa. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących dodał, że mimo wystąpienia przez organ odwoławczy pismem z [...] czerwca 2021 r. do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z prośbą o przekazanie zdjęć lotniczych nieruchomości z 1994 roku lub z początku lat 90. XX wieku, 2011 roku i 2012 roku, [...]WINB nie zajął żadnego stanowiska w kwestii daty realizacji spornego obiektu. Wyjaśnił również, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący przedstawili wiarygodne dowody, które świadczyły o tym, że obiekt w obecnym stanie został zrealizowany między 2011 a 2012 rokiem. Z niewiadomych przyczyn organ odwoławczy nie odniósł się jednak do tych dowodów i twierdzeń przyjmując a priori prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego. Równocześnie, jak wskazał pełnomocnik skarżących, organ odwoławczy podjął czynności mające na celu ustalenie właściwej daty realizacji budynku. Mimo to w decyzji nie uzasadnił z jakiego powodu dowody przedstawione przez skarżących uznał za niewiarygodne i jakie ustalenia wypływają z uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto pełnomocnik skarżących stwierdził, że pozostawienie organowi I instancji wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu kasatoryjnym ukierunkuje postępowanie administracyjne jedynie na kwestię związaną z wykluczeniem potencjalnego nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, podczas gdy w pierwszej kolejności należałoby się zająć ustaleniem dopuszczalności stosowania tej ustawy z uwagi na datę budowy obiektu. Zdaniem strony skarżącej w świetle dowodów przedstawionych w toku postępowania budynek powinien bowiem podlegać procedurze legalizacyjnej uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego (w obecnym brzmieniu). W odpowiedzi na sprzeciw [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2021r., stwierdzająca, na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., zdolność do użytkowania budynku gospodarczego trzykomórkowego na nieruchomości przy ul. [...]. Jak ustalono w trakcie prowadzonego postępowania, na nieruchomości tej posadowiono budynek mieszkalny wielorodzinny o dwóch kondygnacjach naziemnych, wiatę konstrukcji stalowej o wymiarach 3,30 m x 6,70 m i wysokości 3,30 m, dwa metalowe kontenery oraz trzy niskie komórki w konstrukcji drewnianej stanowiące jeden budynek o wymiarach 8.50 x 5,60 m i wysokości 2,15 m - 2,20 m z dachem płaskim przykrytym blachą fałdowaną. Ustalono przy tym, że ostatni z obiektów powstał przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec czego postępowanie prowadzono z uwzględnieniem art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Biorąc pod uwagę oświadczenia stron niniejszego postępowania złożone w jego toku, w ww. kwestii Sąd nie stwierdził nieprawidłowości i zgadza się z organami, że sprawę należało prowadzić w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast skarżący wskazywali, że obiekt w obecnym stanie został zrealizowany między 2011 a 2012 rokiem, na co nie przedłożyli żadnych dowodów. Przedstawione wydruki z geoportalu Urzędu [...] - Mapa historyczna, nie potwierdzają tezy , że obiekt został posadowiony po dniu 1 stycznia 1995r. Wobec braku innego materiału dowodowego, organy orzekające w sprawie opierając się na ww. dowodach, słusznie przyjęły, że sporna zabudowa powstała przed 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej, a zatem, że w stosunku do ww. obiektu należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o powyżej wskazany reżim prawny. Zatem, zdaniem Sądu, procedowanie w sprawie z uwzględnieniem przepisów ustawy z 1974 r. należało uznać za prawidłowe. Co do zasady, podkreślić trzeba, że jeżeli nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, organ nadzoru budowlanego powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W stosunku do ww. obiektu mogła więc zostać wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., ale dopiero po wcześniejszym wykluczeniu wystąpienia przesłanek z art. 37, których stwierdzenie obliguje organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części zrealizowanego niegodnie z przepisami z okresu jego budowy. Natomiast, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wykluczono wystąpienia ww. przesłanek z art. 37 ust. 1 ww. ustawy, a tym samym decyzje wydane w sprawie w oparciu o art. 42 ust. 3 tej ustawy należało uznać za przedwczesne. Z tego też powodu, tj. z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (co miało znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 42 ust. 3 tej ustawy), Sąd za prawidłowe uznał uchylenie decyzji organu I instancji. Rozwijając powyższe, Sąd zauważa, że wobec treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zadaniem organów w niniejsze sprawie było przede wszystkim ustalenie, czy nie zachodzi któraś z przesłanek w nim uregulowanych, obligujących właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. W myśl bowiem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. I tak, w kontekście pierwszej z ww. przesłanek, należało ustalić obecne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się obiekt, ale też – przeznaczenie tego terenu od daty jego budowy, stosownie do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, usuwającej wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w ww. art. 37 ust. 1 pkt 1. W uchwale tej NSA przyjął, iż "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce". Uzasadniając powyższe NSA wskazał, iż "Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Sąd zauważa także, że słusznie organ odwoławczy podkreśla, że po dokonaniu analizy w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., organ orzekający w sprawie powinien ustalić, czy sporny budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Sąd podziela stanowisko organu II Instancji , że decyzji organu i instancji nie analizuje w pełni sprawy w tym zakresie. Słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedłożona inwentaryzacja budowlana powykonawcza budynku gospodarczego trzykomórkowego zawierająca opinię techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez mgr inż. arch. K S (nr upr. [...]) oraz mgr inż. P L, nie odnosi się do bezpieczeństwa tego obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co zdaje się bardzo istotne z uwagi na lokalizację obiektu bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią oraz posiadanie konstrukcji drewnianej. Tymczasem, w kontekście ww. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało uwzględnić nie tyle stan techniczny obiektu a jego usytuowanie względem granicy działki skarżących. Takie usytuowanie nie pozostaje bowiem bez znaczenia dla zabezpieczenia pożarowego (na co w toku postępowania, zwrócił uwagę organ odwoławczy), a to nie jest bez znaczenia w sprawie, jeśli zważy się, że w art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o powodowaniu przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także - pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. W tym też kontekście w sprawie, etapie postepowania przed organem I instancji, nie poczyniono żadnych ustaleń. Nie wyjaśniono czy w związku z usytuowaniem spornego obiektu w znacznym zbliżeniu do pozostałej zabudowy działki, jak i w bliskiej odległości od granicy nieruchomości, występuje wskazany stan zagrożenia, który (co istotne) musi mieć charakter aktualny. W tej sytuacji zdaniem Sądu, prawidłowy jest wniosek organu odwoławczego, który nie mógł stwierdzić, że w sprawie w sposób prawidłowy wykluczono przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Zasadnie więc organ odwoławczy wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wykluczenia konieczności zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., co w konsekwencji winno doprowadzić do oceny możliwości zalegalizowania tej zabudowy w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.