VII SA/Wa 2152/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2024 r. nr DOR.7112.176.2024.MRA w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania postanawia: odrzucić skargę. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 lipca 2024 r. nr DOR.7112.176.2024.MRA wydane w trybie art. 37 § 6 kpa wskazujące, że M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w trybie art. 37 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, taka skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 powołanej ustawy). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Bezsporne w sprawie jest, że ponaglenie wniesione do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dokonane było na podstawie art. 37 § 1 kpa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, w kontekście możliwych sposobów załatwienia wniesionego ponaglenia, na specyfikę prawną tej instytucji. Ponaglenie, o którym mowa w art. 37 kpa, wszczyna co prawda sprawę administracyjną, ale jej przedmiotem pozostaje wyłącznie ocena terminowego załatwienia sprawy toczącej się przed organami administracji. Ma ona zatem charakter wyłącznie procesowy. Ponaglenie nie rozstrzyga o materialnych uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania administracyjnego, a tym samym nie jest materialną sprawą administracyjną. Z uwagi na swą specyfikę, ponaglenie winno zostać rozpoznane w sposób wskazany w art. 37 § 6 kpa i to także wtedy, gdy wniosek (podanie) strony inicjujące postępowanie, w ramach którego zarzucana jest bezczynność organu, może nie stanowić sprawy administracyjnej. Przepis art. 37 § 6 pkt 1 i 2 kpa stanowi, że organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1), zaś w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 6 pkt 2). W sytuacji stwierdzenia, że ponaglenie wniesione zostało w sprawie, która nie ma charakteru materialnej sprawy administracyjnej, organ wyższego rzędu winien na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 kpa wydać postanowienie wskazujące, że organ nie dopuścił się zarzucanej bezczynności, bowiem brak jest sprawy administracyjnej w przedmiocie zgłoszonych wobec organu żądań. Takie postanowienie kończy wypowiedź organów administracji w kwestii zarzucanego w ponagleniu nieterminowego działania w określonej sprawie. Postanowienie to nie jest zaskarżalne i tym samym nie podlega dalszej kontroli w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponaglenie nie stanowi trybu instancyjnego, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia (zażalenie i odwołanie) wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został spełniony. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 kpa nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponaglenie nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, ale służy jedynie zmotywowaniu organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie – a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw w toku instancji administracyjnych lub sądowych – a zakres czynności podejmowanych przez organ jest ściśle określony treścią art. 37 § 6 kpa. Rozpoznanie przedmiotowego ponaglenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która – nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia zgodnie z art. 37 § 6 kpa (organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie), jak w niniejszej sprawie – nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, ponieważ art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia tego rodzaju rozstrzygnięć. Nie można więc uznać, by skierowane do skarżącego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 lipca 2024 r. odpowiadające na ponaglenie skarżącego, wniesione w trybie art. 37 kpa, można było zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Forma tego załatwienia nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy, dlatego też na postanowienie to nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 kpa nie podlega kontroli tego sądu i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie to ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania właściwych organów oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania, wszczętego w trybie art. 37 kpa. Z powyższych względów, uwzględniając fakt, że do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 kpa, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.