VII SA/Wa 2153/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania E.Sp. z.o.o. w W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej składającej się z 1 jednostki wytwórczej wraz z budową drogi dojazdowej, stacji transformatorowej SN, słupa energetycznego z przyłączem linii kablowej SN i placem manewrowym na działce nr ewid. [...] w miejscowość P., gm. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zobowiązał inwestora – spółkę E. do usunięcia braków w dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenia na budowę m.in. poprzez określenie obszaru oddziaływania inwestycji w zakresie hałasu z uwzględnieniem pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji. Wskazał nadto, że kwestia hałasu emitowanego przez projektowaną inwestycję była m.in. przedmiotem analizy dokonanej przez Burmistrza [...] w wydajnej przez ten organ decyzji z dnia [...] września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika z niej, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, źródłem hałasu w fazie eksploatacji farmy wiatrowej będzie praca jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 2,0 MW. Hałas pochodzić będzie głównie z ruchu łopat wirnika (aerodynamicznych) oraz w mniejszym stopniu z pracy generatora i przekładni. Oddziaływanie akustyczne przedsięwzięcia będzie miało charakter długookresowy, związany z czasem funkcjonowania elektrowni wiatrowej. Najbliżej położone tereny chronione akustycznie znajdują się na północ i południowym wschodzie od planowanej lokalizacji elektrowni. Są to tereny zabudowy jednorodzinnej i występują w odległości ok. 400, od lokalizacji turbiny. Przeprowadzone obliczenia propagacji hałasu w środowisku z eksploatacji przedsięwzięcia, uwzględniające założoną moc akustyczną turbiny i przyjętą wysokość wieży wskazały, że inwestycja ta nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisk na wskazanych terenach. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że z ponownie przeprowadzonej przez inwestora analizy oddziaływania przedsięwzięcia na mapie w skali 1:1000, z dnia 2 kwietnia 2015 roku wynika, że poziom hałasu o mocy 50 dB obejmuje nieruchomości sąsiadujące z działką nr ew. [...]. tj. ,działki nr ew.: [...], [...] i [...]. Działka nr ew. [...], nr [...] i nr ew. [...] – graniczące z działką o nr ew. [...] jest zabudowana. Uciążliwość hałasowa o mocy 45dB obejmuje ponadto działki o nr ew.: [...], [...] i [...]. Podsumowując organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. iż, na postawie zaznaczonego na uzupełnionej mapie, dopuszczalnego poziomu hałasu 45 dB dla pory nocnej, inwestycja oddziałuje na działki sąsiednie, co jest niezgodne z decyzją w warunkach zabudowy, z której wynika, że strefa uciążliwość nie może wykraczać poza granice własne działki inwestora. Oznacza to brak możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła E.sp. z.o.o. z siedzibą w W., podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 i 4 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz. 1409 ze. zm.) poprzez uznanie, że projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący przede wszystkim podkreślił, że nie przeprowadził ponownej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jak przyjął Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przerysował izofony stanowiące załączniki do projektu na mapę o skali wskazanej przez organ. Wskazał, że dla projektowanej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2013 r.), w której określono, iż strefa uciążliwości projektowanej inwestycji nie może wykraczać poza granice własnej działki (punkt 4 w decyzji). Przewidziana powyższą decyzją ochrona akustyczna może dotyczyć, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz.U. z 2014 poz. 112) wyłącznie terenów wymienionych w § 1 pkt 1 rozporządzenia, który nie obejmuje terenów o przeznaczeniu rolnym. Tym samym działki stanowione grunty orne nie podlegają ochronie akustycznej. Okoliczność, że tereny nie przeznaczone pod zabudowę, nie podlegają ochronie akustycznej wynika także z opinii Burmistrza Miasta [...] o klasyfikacji akustycznej z dnia 11 marca 2015 r. Odziaływanie na klimat akustyczny zostało zbadane na etapie wydawanie decyzji środowiskowej przez Burmistrza [...] z dnia [...] września 2012 r. Organ nie stwierdził w tym postępowaniu konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (pkt III decyzji środowiskowej). Z uzasadnienia decyzji wynika nadto, że " Najbliżej położone tereny chronione akustycznie znajdują się na północy i południowym wschodzie od planowanej lokalizacji elektrowni. Przeprowadzone obliczenia propagacji hałasu w środowisku z eksploatacji przedsięwzięcia uwzględniające założoną moc akustyczną turbiny i przyjętą wysokość wieży wykazały, że inwestycja ta nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku na w/w terenach". Skarżący podkreślił, że ustalenia decyzji środowiskowej wiążą organ architektoniczno- budowlany. Tym samym należy przyjąć, że w stosunku do działek skarżących, które maja przeznaczenie rolnicze i obowiązuje na nich zakaz wszelkiej zabudowy normy poziomu hałasu nie mają zastosowania. Podsumowując skarżący argumentował, że strefa uciążliwości inwestycji nie wykracza poza granice własne działki inwestora, gdyż oddziaływania hałasem na tereny niechronione akustycznie nie można poczytywać za uciążliwość o jakiej mowa w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga E. sp. z.o.o. z siedzibą w W. jest zasadna. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on " w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. "(zob. wyrok NSA z 26 maja 1984r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1 poz. Stosownie zaś do art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśli postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zadanie, a w szczególność na jakiej postawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś " niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" ( zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz 68,wyrok NSA z 3 lutego 1999 r,. IVSA 101097, LEX nr 48684). Podkreślić też trzeba, iż istota administracyjnego postepowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu spraw administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo, zgodnie z art. 140 k.p.a., jak organ pierwszoinstancyjny związany z przepisami art. 7, 77, 80 i 107 § 3, k.p.a., a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, może on skorzystać z art. 136 k.p.a., dającego możliwość zlecenia przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył wskazane wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] rozpoznając ponownie w postępowaniu odwoławczym sprawę, ograniczył się wyłącznie do bezrefleksyjnego stwierdzenia, iż ustalenia wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2013 r. "(...) nie zezwalają na oddziaływanie hałasu w nocy, jak i w dzień na sąsiadujące działki, niezależnie od przeznaczenia tych działek". Stanowisko to całkowicie pomija ustalenia decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z dnia [...] września 2012r., z której wprost wynika, że inwestycja nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku a także opinii o klasyfikacji akustycznej. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane w myśl którego, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 organ nakłada obowiązek usunięcie wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt postępowania Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zobowiązał inwestora do "uzupełnienia dokumentacji projektowej m.in. poprzez uzupełnienie projektu zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości [...], o określenie oddziaływania hałasu w celu sprawdzenia czy działki znajdujące się w strefie oddziaływania inwestycji mogą być zabudowane budynkami mieszkalnymi..." Obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego było zatem wnikliwe i rzetelne sprawdzenie między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Obie decyzje w mniejszej sprawie zostały wydane. Takiej analizy nie zawiera zaskarżona decyzja, której uzasadnienie sprawdza się w wyłącznie do zacytowania obszernych fragmentów decyzji środowiskowej, bez wskazania przyczyn, które legły u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji inwestora i przedłożonych dokumentów, akceptując tym samym ocenę Starosty [...] iż nie zostało wykonane postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postepowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. i uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie wyjaśnia jaką motywacją się kierował. Wskazać należy, że zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy tereny nie przeznaczone pod zabudowę podlegają ochronie akustycznej. Za uzasadniony należy zatem uważać zarzut podniesiony w skardze, iż rozstrzygnięcie zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istotnego w sprawie, w szczególności opinii Burmistrza [...] o klasyfikacji akustycznej z dnia 11 marca 2015 r. oraz decyzji środowiskowej tegoż organu z dnia [...] września 2012 r. Dopiero analiza wzajemnych relacji pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a powyżej wymienionymi decyzjami pozwoli organowi na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. C, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) orzekał, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 cyt. ustawy.