VII SA/Wa 2153/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2025 r. nr 833/2025 w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego obowiązku oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 30 czerwca 2025 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie PINB dla m.st. Warszawy Nr EN/143/24 z 24 czerwca 2024 r. zobowiązujące B.W. do wpłacenia zaliczki w kwocie [...] złotych na poczet wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji Nr IIOT/178/2010 z 3 sierpnia 2010 r., nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. komórki drewnianej znajdującej się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. MWINB wyjaśniał, że w związku z niewykonaniem przez B.W. i J.W. (następców prawnych - spadkobierców Z.W.) obowiązku wskazanego w w/w decyzji Nr IIOT/178/2010 - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 17 lutego 2022 r. PINB dla m. st. Warszawy wystawił upomnienie wzywające zobowiązanych do wykonania ww. obowiązku, które zostało doręczone stronom. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 12 lipca 2022 r. stwierdzono, że nałożony obowiązek nie został wykonany. W dniu 22 lipca 2022 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił i doręczył zobowiązanym tytuły wykonawcze, czym wszczęto postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z dalszym uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania ciążącego na nich obowiązku PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z 13 października 2022 r. nałożył na B.W. i J.W. grzywnę w kwocie po 10.000 zł na każdego zobowiązanego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2010 r., nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. komórki drewnianej znajdującej się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. MWINB utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji. W dniu 5 kwietnia 2023 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na ww. nieruchomości, podczas których stwierdzono, że nie wykonano egzekwowanego obowiązku. Wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanych od wykonania ciążącego na nich obowiązku, postanowieniem z 9 maja 2023 r. PINB dla m.st. Warszawy skierował do wykonania zastępczego egzekwowany obowiązek wskazany w tytule wykonawczym Nr [...] z 22 lipca 2022 r. wynikający z decyzji z 3 sierpnia 2010 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z 14 sierpnia 2023 r. Postanowieniem z 7 września 2023 r. PINB dla m.st. Warszawy umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte i prowadzone w stosunku do J.W. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r. celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z 3 sierpnia 2010 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z 4 grudnia 2023 r. Następnie postanowieniem z 27 lutego 2024 r. PINB dla m.st. Warszawy nałożył na B.W. obowiązek wpłacenia zaliczki w kwocie [...] zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r. wynikającego z decyzji organu powiatowego z 3 sierpnia 2010 r., nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r. MWINB utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji. W związku z niedokonaniem wpłaty ww. kwoty, PINB dla m.st. Warszawy w dniu 22 kwietnia 2024 r. wystosował do zobowiązanej upomnienie Nr EN/9/2024 wzywające do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z 27 lutego 2023 r. W dniu 17 maja 2024 r. PINB dla m. st. Warszawy jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych NR [...] , który został przekazany do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - [...] celem wyegzekwowania należności pieniężnej wynikającej z postanowienia z 27 lutego 2023 r. B.W. podniosła zarzuty, które wierzyciel - PINB dla m. st. Warszawy oddalił postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. Postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. wydanym na podstawie art. 129 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, ze zm., dalej: u.p.e.a.) PINB dla m.st. Warszawy zobowiązał B.W. do wpłacenia zaliczki w kwocie [...] zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji z 3 sierpnia 2010r. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła B.W.. Zdaniem MWINB postanowienie organu powiatowego z 24 czerwca 2024 r. odpowiada przepisom prawa. Odwołując się do treści art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ odwoławczy wskazywał, że ustalona wysokość kwoty zaliczki wynika z postanowienia z 24 czerwca 2024 r. na poczet zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku na podstawie kosztorysu inwestorskiego opracowanego w dniu 14 czerwca 2024 r. przez mgr inż. arch. T.P. (upr. nr [...]). Wysokość zaliczki wynika z przewidywanych kosztów czynności egzekucyjnej. MWINB zaznaczył, że z uwagi na niewykonanie przez B.W. ciążącego na niej obowiązku, PINB dla m.st. Warszawy zasadnie skierował ten obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego. Decyzja z 3 sierpnia 2010 r. nr [...] jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości, a organy administracji publicznej są nią związane. W niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego obowiązek podlega wykonaniu w całości. Nakaz wynikający z w/w decyzji organu powiatowego jest wymagalny od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna. MWINB zaznaczył, że jedynie całkowite wykonanie przez podmiot zobowiązany obowiązku nałożonego w/w decyzją organu powiatowego może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Analiza akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wykazała, że obowiązek ten nie został wykonany. Zainicjowanie postępowania egzekucyjnego następuje w okolicznościach wskazanych w art. 6 § 1 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Uregulowanie to nie pozostawia zatem organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu wszczęcia egzekucji w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Wobec niewykonania obowiązku organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanego obowiązku nią nałożonego, w tym do zastosowania środków egzekucyjnych przewidzianych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem MWINB, argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Zobowiązana mogła uniknąć obciążenia kwotą zaliczki na poczet wykonania zastępczego samodzielnie wykonując w całości obowiązek nałożony egzekwowaną decyzją. W ocenie MWINB organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie z 24 czerwca 2024 r. działał zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uargumentował przy tym swoje stanowisko wskazując na okoliczności uzasadniające wydanie w/w postanowienia. Z uwagi na powyższe organ wojewódzki utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB dla m.st. Warszawy. W skardze na postanowienie MWINB z 30 czerwca 2025 r. B.W. informowała, że nie zapłaci wymaganej kwoty, bowiem decyzja zawierająca nakaz rozbiórki wydana była na podstawie źle wykonanej dokumentacji inwentaryzacyjnej. Organ w różnym czasie rozbieżnie opisywał przedmiotowy obiekt budowlany. Wskazywała ponadto, że obiekt ten jest w katastrofalnym stanie technicznym. PINB nie ustalił kosztu całkowitego za kosztorys, który nie został skarżącej wydany. Organ nie podał również daty wykonanych oględzin w terenie przez wykonawcę kosztorysu. W odpowiedzi na skargę MWINB wnosił o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej p.p.s.a.) wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Wyjaśnić na wstępie należy, że z przepisu art. 129 u.p.e.a. wynika, iż organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy podmiot, na który nałożona została grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, uchyla się od wykonania nałożonego nań obowiązku (np. rozbiórki), zasadne jest przyjęcie, że koniecznym staje się zastosowanie innego środka egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 127 i n. u.p.e.a.) – por. np. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2528/16). Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, ale na koszt zobowiązanego, dochodzi tu do powstania układu stosunków między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2010 r. nr IIOT/178/2010, tj. nie doprowadziła do rozbiórki komórki drewnianej znajdującej się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Potwierdziły to czynności kontrolne przeprowadzone przez organ powiatowy w dniu 12 lipca 2022 r. Postanowieniem nr EN/286/22 z 13 października 2022 r. PINB nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji PINB. Postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego z 13 października 2022 r. Nałożenie ww. grzywny okazało się nieskuteczne, skarżąca w dalszym ciągu nie wykonała tego obowiązku, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 5 kwietnia 2023 r. Wobec powyższego postanowieniem Nr [...] z 9 maja 2023 r. PINB skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego. Zastosowanie tego środka było podyktowane nieskutecznością nałożenia grzywny. Postanowieniem z 14 sierpnia 2023 r. MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego z 9 maja 2023 r. Należy podkreślić, że w postępowaniu wywołanym postanowieniem o wykonaniu zastępczym przepisy szczególne przewidują określone prawa zobowiązanego. Zgodnie z art. 132 § 1 i § 2 u.p.e.a. ma on prawo wglądu w czynności wykonawcy oraz zgłaszania do organu egzekucyjnego wniosków co do sposobu wykonywania tych czynności, a ponadto może w toku czynności egzekucyjnych zgłosić do organu egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, a zobowiązany złożył oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wykona w terminie przez organ egzekucyjny wskazanym. Organ egzekucyjny uwzględni wniosek, jeżeli uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Tym bardziej więc może wnosić o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego w wypadku wykonania obowiązku, wymuszanego tym środkiem egzekucyjnym. Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie wniosku o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego służy zobowiązanemu zażalenie (art. 132 § 3 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie jest istotne, że skarżąca nie kwestionuje braku wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z 3 sierpnia 2010 r. nr [...]. Jeżeli więc PINB ustala, że obowiązek nałożony na skarżącą nie został wykonany, a grzywna – mająca przymusić do wykonania – nie odniosła oczekiwanego rezultatu, to w ocenie tut. Sądu organ miał wszelkie podstawy do zastosowania bardziej dolegliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Sąd zaznacza, że w świetle art. 129 u.p.e.a., organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Sąd nie ma wątpliwości, że wysokość zaliczki wynika z przewidywanych kosztów czynności egzekucyjnej. PINB w odpowiedzi na zapytanie uzyskał ofertę wyceniającą wykonanie rozbiórki obiektu – komórki drewnianej na kwotę [...] zł brutto ([...] zł netto + 23% VAT). Dokumenty w tej sprawie znajdują się w aktach kontrolowanego postępowania. Dokładnie taka kwota znalazła się w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie sposób więc przyjąć, aby wymagana od skarżącej zaliczka opiewała na kwotę nieprzystającą do sytuacji tej konkretnej sprawy. Wydając zaskarżone postanowienie nie doszło zatem do naruszenia art. 129 u.p.e.a. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skarżącej, Sąd wyjaśnia, że zaliczka w kwocie [...] złotych nałożona została na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Natomiast ustalona w zaskarżonym postanowieniu kwota zaliczki w wysokości [...] złotych podyktowana była zabezpieczeniem kosztów związanych wykonaniem zastępczym obowiązku rozbiórki tego obiektu. Pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącą nie mogły pozbawić słuszności stanowiska organu. Jak wynika z akt sprawy, decyzja PINB z 3 sierpnia 2010 r. nr IIOT/178/2010 jest ostateczna, wobec czego argumentacja skarżącej usiłującej wykazać wadliwość tego rozstrzygnięcia, nie ma wpływu na wynik sprawy. Decyzja ostateczna może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego wyłącznie w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania, jak stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania. Ww. decyzja niewątpliwie obowiązuje, wobec czego obowiązek w niej określony musi zostać wykonany. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie bada się natomiast prawidłowości decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie stwierdził również z urzędu, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.