VII SA/Wa 2154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności części decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. K. i J. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek W. K. i J. K., nieważności decyzji pozwolenia na budowę Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., Nr [...] - w części nakazującej rozbiórkę istniejącego budynku drewnianego w terminie miesiąca od zamieszkania w nowym budynku - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego, które może doprowadzić do wyeliminowania decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności tylko wówczas gdy zaistnieje któraś z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Podkreślił, że w tym postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej decyzji. Następnie, organ drugiej instancji podniósł, że stosownie do przepisu § 43 ust. 2 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm., wg stanu na dzień wydania decyzji pozwolenia na budowę - 15 stycznia 1993 r.), pozwolenie na budowę określa w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji. Tym samym, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1993r., Nr [...], w części nakazującej rozbiórkę istniejącego budynku drewnianego w terminie miesiąca od zamieszkania w nowym budynku mieszkalnym, nie narusza przywołanego przepis § 43 ust. 2 pkt 5b rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że stosownie do § 172 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm., wg stanu na dzień 15 stycznia 1993 r.) do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV zalicza się budynki mieszkalne. Natomiast zgodnie z treścią § 17 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, odległości między budynkami, należącymi do kategorii zagrożenia ludzi, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, powinny wynosić 10 m. Analiza w szczególności planu zagospodarowania działki zatwierdzonego ww. decyzją pozwolenia na budowę wskazuje, że projektowany budynek mieszkalny został przewidziany w odległości 6 m od istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego, a więc w odległości mniejszej niż wymagana ww. przepisem § 17 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ponadto, sam projekt budowlany zatwierdzony weryfikowaną decyzją wyraźnie określał istniejący budynek jako przeznaczony do rozbiórki. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja, w części nakazującej rozbiórkę istniejącego budynku drewnianego w terminie miesiąca od zamieszkania w nowym budynku mieszkalnym, nie jest obarczona żadną z pozostałych wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dodatkowo, organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ dokonuje oceny kontrolowanego aktu wyłącznie pod kątem jego zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Tym samym podnoszone przez skarżących w odwołaniu zarzuty o charakterze pozaprawnym nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania spornego pozwolenia na budowę w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli W. K. i J. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) polegające na nałożeniu na skarżących, w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązku rozbiórki budynku drewnianego w terminie miesiąca od zamieszkania w nowym budynku mieszkalnym, w sytuacji gdy brak było przesłanek przemawiających za nałożeniem takiego obowiązku. Wskazali, że przedmiotowy budynek został postawiony zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie powodował i nadal nie powoduje żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Skarżący zarzucili także brak podstawy prawnej do nałożenia, w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązku dokonania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego w określonym terminie, oraz nie uwzględnienie przez organ okoliczności związanych z aktualnym stanem technicznym budynku, jak też faktu, iż pomiędzy budynkiem przeznaczonym do rozbiórki a zabudowaniami na działkach sąsiednich – powstałych już po otrzymaniu pozwolenia na budowę – istnieje odległość 16 m. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]stycznia 1993 r., Nr [...] w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli dodatkowo, że nie byli informowani przez organ o zamiarze wydania pozwolenia na budowę pod warunkiem zburzenia dotychczasowego obiektu budowlanego. Wyjaśnili, że istniała możliwość umieszczenia nowoplanowanego domu w odpowiedniej odległości od już istniejących zabudowań. W ocenie skarżących decyzja została wydana z naruszeniem ich interesów, wbrew gospodarczemu przeznaczeniu ich prawa. Stan techniczny budynku przeznaczonego do rozbiórki jest dobry, co zostało potwierdzone podczas oględzin w 1993 r. przez technika budowlanego J. Ż., jak i oględzin w 2013 r. Ponadto, budynek ten znajduje się w odległości 16 metrów od najbliższych zabudować sąsiadów. Skarżący wskazali na trudną sytuację życiową, w której znaleźli się w chwili otrzymania zaskarżonej decyzji, z uwagi na co nie złożyli zwykłego środka zaskarżenia. Wyjaśnili, że w chwili obecnej zamieszkują w drewnianym budynku przeznaczonym do rozbiórki wraz z niepełnosprawnym synem, natomiast w nowo wybudowanym domu zamieszkuje ich córka z rodziną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd oddalając skargę dał wyraz temu, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Po tym jak, w związku z wnioskiem skarżących, doszło do kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę w części orzekającej o nakazie rozbiórki obiektu usytuowanego na działce objętej inwestycją - zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe. Do wyeliminowania w tym trybie z obrotu prawnego decyzji, także w części, może dojść tylko wówczas gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad nieważnościowych opisanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd w pełni podziela argumentację organu - kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę w części, w której nakazywała rozbiórkę opisanego tam obiektu w zakreślonym terminie nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych opisanych w ww. przepisie. W szczególności nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, w projekcie zagospodarowania działki dotyczącym inwestycji zatwierdzonej w ww. decyzji pozwolenia na budowę, obiekt objęty nakazem rozbiórki został opisany jako przewidziany do rozbiórki. Takie jego przeznaczenie było uwarunkowane wymogami jakie musiał spełniać projektowany budynek w świetle wskazanego w zaskarżonej decyzji, a obowiązującego w dacie wydawania decyzji pozwolenia na budowę, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestorzy nie skarżyli tego rozstrzygnięcia w trybie zwykłym ani też nie wszczynali procedury w trybie nieważnościowym przez ponad 20 lat, jak się wydaje mając świadomość konieczności przyjętego przez projektanta rozwiązania sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją, w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa. W tym miejscu wskazać należy, że okoliczności życiowe podnoszone przez skarżących, w wyniku których do chwili obecnej zamieszkują w budynku objętym nakazem rozbiórki, w żaden sposób nie mogą wpływać na ocenę decyzji pozwolenia na budowę w części objętej kontrolą w postępowaniu nieważnościowym. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym podlega weryfikacji tylko z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydawania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).