VII SA/Wa 2155/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "zakazuje się wygradzania poszczególnych budynków na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem: MW", II. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [...] w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa Osiedle "[...]" w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 778, poz. 7046 – zwanej dalej Miejscowym Planem), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 8 ust. 5 ww. uchwały, wprowadzającego ograniczenie w postaci zakazu grodzenia poszczególnych budynków na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MW, MW/U. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic swobody planistycznej, polegającej na zakazie grodzenia poszczególnych budynków oraz nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej, podczas gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu art. 15 na dzień uchwalenia Miejscowego Planu - nie uprawniał gminy do stosowania takiego zakazu, 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i godzącą w zasadę zaufania do władzy publicznej oraz ochrony praw nabytych ingerencję w prawo własności nieruchomości, do tego w jego istocie, 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Miejscowego Planu poprzez nadmierne ograniczenie wykonywania prawa własności i ustanowienie zakazów blokujących skarżącej możliwość realizacji prawa do budowy ogrodzenia, w sytuacji w której ogrodzenie nie będzie stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że działka nr ew. [...], położona w obrębie [...] stanowi własność członków wspólnoty skarżącej. Skarżąca ogrodziła swoją własność, ale decyzją z [...] grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał jej dokonanie rozbiórki nowopowstałego ogrodzenia panelowego z siatki, na nieruchomości położonej na ww. działce. Rozstrzygnięcie to utrzymał organ odwoławczy w zakresie orzeczonego obowiązku rozbiórki decyzją z [...] lutego 2023 r. Strona wniosła skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję. Zdaniem strony skarżącej nie ma wątpliwości, że Rada Miejska, uchwalając Miejscowy Plan Zagospodarowania przestrzennego, naruszyła zasady sporządzania aktu planistycznego poprzez pominięcie innych aktów prawnych, kształtujących zarówno prawa podmiotowe skarżącej, jak również kształtujące zasadę proporcjonalności i równości. O ile bowiem art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności, to ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. W niniejszej sprawie organ w sposób dowolny przyjął regulacje Miejscowego Planu, naruszające w sposób bezpośredni prawo własności. Organ nie uzasadnił wprowadzenia takich regulacji. Tymczasem wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zasada proporcjonalności wyraża się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Władztwo planistyczne nie jest władztwem absolutnym i znajduje ograniczenie w zasadzie proporcjonalności. Na gruncie niniejszej sprawy w żaden sposób nie uzasadniono powodów stosowania zakazu grodzenia poszczególnych budynków. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Miejscowego Planu w ogóle nie dawały podstaw prawnych do ingerencji w kwestię ochrony własności poprzez grodzenie terenu. Przepis taki pojawił się dopiero na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., która wprowadziła art. 15 ust. 3 pkt 9 – obowiązujący do 11 września 2015 r., kiedy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano art. 37a. Jak zauważyła skarżąca, zakaz grodzenia może przynieść niepożądane skutki dla właścicieli nieruchomości i już wywołuje negatywne konsekwencje dla skarżącej. Ogólna dostępność terenu umożliwia osobom trzecim swobodne przemieszczanie się po należącym do niej terenie oraz korzystanie z infrastruktury, która była wielokrotnie uszkadzana. Zakaz grodzenia umożliwia osobom postronnym parkowanie pojazdów na miejscach parkingowych należących do członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Odpowiedź na skargę wniosła Rada Miasta P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Rady Miejskiej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia ustalenia § 4 pkt 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Ulice i drogi są takimi przestrzeniami, a uwzględniając potrzebę usunięcia zagrożeń i zachowania bezpieczeństwa ludzi i zwierząt wprowadzono w § 8 planu ustalenia, dotyczące realizacji ogrodzeń. W ocenie organu plan miejscowy nie przewiduje całkowitego zakazu ogrodzeń, a jedynie zakaz wygradzania poszczególnych budynków. Wykonanie ogrodzeń w liniach rozgraniczających terenów ustalonych w planie, bez przegradzania ulic/dróg, ścieżek rowerowych nie powoduje naruszenia ustaleń planu. Wykonanie ogrodzeń wokół poszczególnych budynków narusza z kolei zasady bezpieczeństwa, utrudnia np. dojazd pojazdów straży pożarnej lub pojazdów pogotowia gazowego albo ratunkowego w przypadku takiej potrzeby. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2024 r. skarżąca cofnęła wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zaznaczyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta [...] grudnia 2009 r., a więc w stanie prawnym, w którym wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej u.s.g. – w stanie prawnym na dzień podjęcia uchwały): "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wypełniła ww. warunek, wzywając pismem z 1 sierpnia 2023 r. Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą. Rada Miejska nie odpowiedziała na powyższe wezwanie. Stwierdzić następnie trzeba, że kontrola sądowa prawidłowości aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem tzw. legitymacji skargowej podmiotu domagającego się od sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności takiego aktu lub jego części. W art. 101 ust. 1 u.s.g. będącym lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a., oparto legitymację skargową na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że przysługuje ona nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także wykazać, że ze względu na istnienie tego związku uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. II OSK 64/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również trzeba, że o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej strony skarżącej, która przejawia się zwykle w ograniczeniu bądź pozbawieniu uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie uprawnia zatem sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Niezbędne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. II OSK 1399/21). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08). Zatem skarżący jest uprawniony do zaskarżenia tylko tych ustaleń planu lub naruszenia trybu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa swój interes prawny do wniesienia skargi wywodziła z dwóch okoliczności. Po pierwsze z prawa własności działki nr [...] położonej w obrębie [...] członków Wspólnoty, a po drugie z faktu nakazania jej dokonania rozbiórki nowopowstałego ogrodzenia panelowego z siatki, nieruchomości położonej na ww. działce decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2022 r., utrzymaną w mocy w zakresie nałożonego obowiązku decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2023 r. Powiązanie powyższych faktów prowadzi do konkluzji, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc niniejszą skargę, podjęła działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu podstawy prawnej, na podstawie której – jak wskazuje – ograniczono uprawnienia właścicielskie ww. działki poprzez wprowadzenie zakazu jej grodzenia. Oznacza to również że działanie Wspólnoty Mieszkaniowej zmierza do obrony istniejącego prawa jej członków, a więc czynności zachowawczych związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną poprzez ustalenie sposobu ich zagospodarowania, a więc poprzez ogrodzenie zarządzanego terenu. Zauważyć także trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, co prawda na tle spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, ale zachowujących aktualność również w sprawach skarg na plany miejscowe, przyjmuje się, że co do zasady to wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali, posiada przymiot strony w zakresie nieruchomości wspólnej. Wynika to z ustawowego powierzenia zarządowi wspólnoty mieszkaniowej zadania reprezentacji członków wspólnoty (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 858, 18 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2047/10, 13 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1325/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wykazała, że uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" narusza interes prawny jej członków poprzez uniemożliwienie ogrodzenia w zakładany sposób należącej do niej działki i z drugiej strony poprzez nakazanie jej rozebrania zrealizowanego już ogrodzenia w uwagi na niezgodność ze skarżonym Miejscowym Planem. Naruszenie to ma charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, ograniczając zakres prawa własności. Przesądzenie tej kwestii, czyniło dopuszczalnym merytoryczną ocenę poprawności trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.): "[u]stalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 ww. ustawy: "[k]ażdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Z art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika podstawowa zasada zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może rozporządzać rzeczą. Oceniając poprawność procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zauważyć należy, że w tym zakresie w skardze nie zostały sformułowane żadne zarzuty. Sąd, działając w tym zakresie z urzędu, nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ przepisów art. 17 – do art. 20 ustawy z dnia 23 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała została podjęta po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2000 r. Załącznikami do uchwały i jej integralnymi częściami są: rysunek planu w skali 1:2000 (załącznik nr 1), rozstrzygnięcie jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3), zgodnie z wymogami określonymi w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując z kolei procedurę uchwalenia Miejscowego Planu, stwierdzić należało, że poprzedziło ją podjęcie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", następnie sprostowanej uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., które ogłoszono przez obwieszenie oraz w miejscowej prasie ([...]) jak również zawiadomiono o jej podjęciu właściwe do uzgodnienia i opiniowania instytucje i organy, które przedstawiły swoje stanowiska odnośnie opracowywanego obiektu (art. 17 ust. 1 pkt 1 – 3 ww. ustawy). Następie sporządzono projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 oraz uzyskano opinie i uzgodnienia o projekcie planu stosownych instytucji (art. 17 ust. 1 pkt 4 – 8 ustawy). Po wprowadzeniu zmian wynikających z opinii i dokonanych zgłoszeń dokonano ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu zgodnie z warunkami określonymi w art. 17 ust. 1 pkt 9 – 11 ustawy. Następnie rozpatrzono zgłoszone uwagi i wprowadzono zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag (pkt 11 – 13). Wobec zgłaszanym uwag, plan był dwukrotnie wykładany do wglądu. W toku procedury planistycznej przeprowadzono również postępowanie w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Rada Miejska podjęła uchwałę w przedmiocie uchwalenia Miejscowego Planu po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami studium, w czym Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie dopatrzył się żadnej wadliwości. Przechodząc następnie do oceny zaskarżonej regulacji Miejscowego Planu, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "[i]stotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". W rozpoznawanej skardze, skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżyła Miejscowy Plan w zakresie § 8 ust. 5, zgodnie z którym: "[o] ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej zakazuje się wygradzania poszczególnych budynków na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem: MW, MW/U i przegradzania ulic/dróg, ścieżek rowerowych". Naruszenie władztwa planistycznego i przekroczenie granic swobody planistycznej, strona skarżąca odnosiła do części tego przepisu, tj. w zakresie "zakazu grodzenia poszczególnych budynków na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem: MW, MW/U". Na terenie działki nr [...] określono następujące rodzaje przeznaczenia terenu: 1 MW, 2 MW, 1 KP, 2 KP, 1 E, 1 KP, UO/MN, 1 KDW i 2 KDW. Ponieważ na działce tej brak jest terenu oznaczonego symbolem MW/U, interes prawny strony skarżącej ograniczył badanie zaskarżonej uchwały do "zakazu grodzenia poszczególnych budynków na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem: MW". Oceniając skargę w tak określonych granicach, nie można było podzielić twierdzeń skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, że dopiero nowelizacja, która nastąpiła ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871 ze zm.) poprzez dodatnie do art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dała podstawę organom planistycznym do ingerencji w kwestię prawa własności w zakresie grodzenia nieruchomości. Przed powyższą nowelizacją możliwość zamieszczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego postanowień związanych z realizacją ogrodzeń na terenach innych niż publiczne wynikała z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. mieściła się w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś sama zmiana ustawy planistycznej dokonana nowelą z 2010 r. służyła wyeliminowaniu wątpliwości w praktyce stosowania ustawy. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r. oraz art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku, że przed wejściem w życie tych regulacji niedopuszczalne było regulowanie w miejscowym planie kwestii ogrodzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2935/18). Nie miało również znaczenia w sprawie, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 został następnie uchylony w 2015 r. oraz wprowadzenie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 37a. Jako zasadne ocenił natomiast Sąd przedstawione w rozpoznawanej skardze argumenty świadczące o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego w § 8 ust. 5 Miejscowego Planu, w zakresie powyżej wskazanym, a więc wskazujące na naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ustanawiający zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego, uprawnia radę gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, w przysługującym jej prawie własności nieruchomości. Istotne jest to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza jej art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymienione tam uwarunkowania, w szczególności – wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – prawo własności (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 590/15). Tym samym badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego, wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenie. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenie w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stwarza granice dla władztwa planistycznego gminy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "[w]ynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób" (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 440/15). Stąd tak dużą wagę przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przypisuje się argumentacji gminy dla uzasadnienia wprowadzonego w planie ograniczenia dla wykonywania prawa własności. Nie ulega również wątpliwości, że prawo do grodzenia nieruchomości jest przejawem i atrybutem prawa własności (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 335/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wyjaśniono przyczyn wprowadzonego zakazu grodzenia poszczególnych budynków na terenie oznaczonym w planie symbolami MW. Dokumentacja planistyczna nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie, zaś argumentacja odpowiedzi na skargę ograniczyła się do stwierdzenia, że "wykonanie ogrodzeń wokół poszczególnych budynków narusza zasady bezpieczeństwa, utrudnia np. dojazd pojazdów straży pożarnej lub pojazdów pogotowia gazowego lub ratunkowego w przypadku takiej potrzeby". Nie można jednak uznać, aby tak ogólna argumentacja mogła być podstawą ograniczenia prawa chronionego już na poziomie konstytucyjnym tym bardziej, że nie wykazuje ona, że na skutek wykonania ogrodzenia budynku stanie się on całkowicie niedostępny z zewnątrz, także dla służb ratunkowych. Przekonywująca w tym zakresie jest natomiast argumentacja strony skarżącej, że ogrodzenie budynku (budynków) przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa mieszkańców oraz utrzymania porządku w jego otoczeniu poprzez ograniczenie dostępu do niego osobom trzecim. Rada Miasta nie podała żadnych argumentów przemawiających za potrzebą utrzymania ogólnodostępnego charakteru otoczenia budynków znajdujących się na działce nr [...] tym bardziej przy uwzględnieniu zmian w otoczeniu budynków, ukształtowania nowej formy zabudowy oraz przekształceń społecznych, jakie nastąpił od momentu realizacji tej części osiedla. Problematyka grodzenia nieruchomości jakkolwiek dyskusyjna, nie była w okolicznościach niniejszej sprawy oceniana z punktu widzenia wad i zalet takiego rozwiązania. Ocenę natomiast stanowiła okoliczność, czy gmina nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Zauważyć również należy, że "ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej" (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt 37598/97). Z kolei jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1. czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Ponieważ powody, dla których Rada Miasta wprowadziła kwestionowany skargą zakaz grodzenia nie zostały wyjaśnione, zaś przedstawiona argumentacja w kontekście zasady proporcjonalności okazała się być niewystarczająca należało podzielić stanowisko skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej o nadużyciu przez Miasto władztwa planistycznego, a tym samym naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, co w świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy uprawniało Sąd do uwzględnienia skargi w zaskarżonym zakresie. Z tej też przyczyny podniesione w skardze zarzuty okazały się być zasadne. Stwierdzone przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi z kolei naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tej części należało wyeliminować wadliwe ustalenia planu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.