VII SA/Wa 2159/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012r. sprawy ze skargi N.. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej N. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku N.. Okręg [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z prowadzeniem robót budowlanych: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wznoszonego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w N., będącej współwłasnością firm: Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] J. P.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo N. Okręg [...] dotyczące nieprawidłowości przy budowie ww. budynku mieszkalnego. W związku z tym organ ten przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że budynek zlokalizowano zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty N. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...]. Żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stwierdzono. Potwierdzono jedynie, że nastąpiła kolizja z istniejącą linią światłowodową należącą do firmy N. S.A., która podczas wznoszenia obiektu nie została przerwana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie stwierdzono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wznoszonego na ww. działce, gdyż inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych warunków pozwolenia na budowę, co potwierdzono wpisem w dowodzie z oględzin. Roboty wykonywane są na podstawie ostatecznej decyzji Starosty N. o Nr [...]. Ponadto organ zauważył, że zasadność wydania decyzji, którą to zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, zbadać może organ II instancji w stosunku do Starosty, czyli Wojewoda [...]. Następnie organ przywołał treść art. 61a § 1 K.p.a. i stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 61 K.p.a., a zatem należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia N. S.A. Okręg [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.Nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, organ II instancji wskazał, że postanowienie organu I instancji, nie narusza przepisów prawa. Następnie organ zauważył, że na gruncie niniejszej sprawy normą będącą materialnoprawną podstawą działania organu I instancji był art. 61a § 1 K.p.a. Powołując się na treść tego przepisu, organ II instancji zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu administracji publicznej przed wszczęciem postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy istnieją podstawy do podejmowania czynności administracyjnych. W przypadku braku takich podstaw obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (z "innych uzasadnionych przyczyn"). Ponadto z akt sprawy wynika, że na terenie ww. nieruchomości prowadzone są przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] J. P. roboty budowlane związane ze wzniesieniem ww. budynku. Jak ustalił organ powiatowy, przedmiotowe roboty budowlane są prowadzone zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty N. Nr [...]. Instalacja teletechniczna została wykonana zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. Nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustalono ponadto, że nastąpiła kolizja z istniejącą linią światłowodową należącą do firmy N. S.A. Okręg [...], która podczas wznoszenia obiektu nie została przerwana. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji nie znaleziono - z punktu widzenia nadzoru budowlanego - podstaw do podejmowania czynności administracyjnych wynikających wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach ustawowych kompetencji organy nadzoru budowlanego nie mają zatem podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i stąd należało wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn". Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, organ II instancji zauważył, że organ powiatowy trafnie nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2012 r. nie stwierdzono, bowiem aby doszło do zniszczenia sieci telekomunikacyjnej należącej do N. S.A. Okręg [...]. A do kompetencji organu wojewódzkiego nie należy ingerowanie w czynności kontrolne powiatowych organów nadzorów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego sprawuje nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego wyłącznie nadzór instancyjny (zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Ponadto organ II instancji zauważył, że protokół z oględzin obiektu budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. jest dokumentem urzędowym, którego organ nie może kwestionować. Ponadto organ II instancji uznał za zasadne wskazać, że ewentualne kwestie roszczeń dotyczących naruszenia własności bądź dewastacji mienia pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, a są we właściwości sądów powszechnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła N. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61a § 1 i art. 11 K.p.a. Uzasadniając skargę skarżąca Spółka wskazała, że organ błędnie przyjął, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu 16 listopada 2011 r. podczas prowadzenia wewnętrznej kontroli na nieruchomości, pracownicy skarżącej stwierdzili, że bezpośrednio na infrastrukturze telekomunikacyjnej skarżącej prowadzona jest inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego. Co więcej, inwestor [...] sp. z o.o. dokonała samowolnego i nielegalnego demontażu sieci telekomunikacyjnej. Mimo oczywistej kolizji z siecią telekomunikacyjną skarżącej i nie przestrzeganiu bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane inwestor bezkarnie kontynuuje prace budowlane. Strona skarżąca podniosła, że w dniu 14 lutego 2012 r. dokonano oględzin budowy ww. budynku mieszkalnego. W treści protokołu z oględzin stwierdzono m.in., że [...] zdemontowała puste rury, które biegły od studzienki przed budynkiem". Nadto, skarżąca złożyła uwagi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, odnośnie tego, że cyt: "Inwestor firma [...] powinna przebudować sieć teletechniczna na swój koszt". Tymczasem organ administracji publicznej w postanowieniu z dnia 5 lipca 2012 r. konsekwentnie forsuje swoje stanowisko, konstatując, że w trakcie oględzin, cyt: "nie stwierdzono, aby doszło do zniszczenia sieci telekomunikacyjnej należącej do N. S.A. Okręg [...] ". Strona skarżąca podkreśliła, że instalacja teletechniczna została wybudowana przez skarżącą zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. i stanowi własność przedsiębiorstwa i wchodzi w skład przedsiębiorstwa zgodnie z przepisem art. 49 Kodeksu cywilnego. W świetle przedstawionych wyżej faktów, nie ulega wątpliwości, że inwestor bezprawnie zniszczył sieć telekomunikacyjną skarżącej i nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, który dokonał mylnego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej w świetle powyższego tym bardziej chybione są twierdzenia organu, że cyt: "nastąpiła kolizja z istniejąca linia światłowodową należącą do firmy N. S.A. Okręg [...], która podczas wznoszenia obiektu nie została przerwana". Zdaniem skarżącej bezspornym jest to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaszły przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia działań określonych w przepisie art. 50 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącej w okolicznościach przedmiotowej sprawy ziściły się powyższe przesłanki, nie tylko doszło do zagrożenia mienia, ale i do jego zniszczenia, natomiast organ rozpoznający przedmiotową sprawę zupełnie pominął powyższe okoliczności. Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że rażącym zaniechaniem inwestora jest brak wystąpienia do skarżącej o nadzór techniczny w trakcie prowadzenia prac na czynnej sieci telekomunikacyjnej, mimo że informacje o nadzorze zostały przedstawione w warunkach technicznych [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r., o które wystąpił inwestor do skarżącej (dokumentacja w aktach sprawy). Podkreśliła również, że w związku z dewastacją sieci teletechnicznej skarżąca pozbawiona jest możliwości usuwania awarii, jak i nie może dokonywać rozbudowy sieci teletechnicznej w celu poprawienia i podnoszenia standardu usług dla swoich klientów. W ocenie strony skarżącej organ administracji w przedmiotowej sprawie dokonał nadużycia prawa. Organ nie wyjaśnił stronie skarżącej zasadności przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, a zasada przekonywania obliguje organy administracji państwowej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy wyjaśnianiu sprawy. Jednak najistotniejsze w przedmiotowej sprawie jest zdaniem skarżącej to, że chociaż właściwe w tej sprawie organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, to w istocie jednak - co wynika z akt administracyjnych w tej sprawie - prowadziły postępowanie dowodowe pod kątem oceny prawnej prowadzonych przedmiotowych robót budowlanych. Nastąpiło to jednak bez wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. i pomimo wpłynięcia żądania strony skarżącej wszczęcia tego postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji błędnie stanęły na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy miał zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Uchybienie to wynikało z naruszenia przez organy nadzoru budowlanego podstawowych zasad postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Problem prawny, jaki zaistniał na tle ww. stanu faktycznego polega przede wszystkim na ustaleniu, na jakim etapie postępowania administracyjnego i w jakich konkretnie okolicznościach sprawy może dojść do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 K.p.a., w tym np. w sprawie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z charakteru ww. unormowania oraz momentu, w jakim może zostać wydana przez organ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, wynika, że takie rozstrzygnięcie nie może zostać wydane w dowolnym momencie przez organ. Nie ulega wątpliwości, że powinnością organu administracyjnego, do którego zostało skierowane żądanie, w pierwszej kolejności winno być ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony postępowania lub czy zaistniały inne uzasadnione przyczyny. A zatem ww. podstawy podmiotowa lub przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania lub jego wszczęcia winny zostać ustalone przez organ na wstępnym etapie badania żądania. W konsekwencji oznacza to, że po pierwsze, organ badając na wstępnym etapie żądanie nie może prowadzić postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzać postępowania dowodowego lub dokonywać ustaleń stanu faktycznego, a skoro tak to, po drugie, o możliwości zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. winno decydować to, że wniosek o wszczęciu postępowania pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu lub zaistniałe inne uzasadnione przyczyny są na tyle jasne, że nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania zaś nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy przymiot strony lub ustalenie innych przyczyn, o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Oznacza to, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Należy zatem przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Nie ulega Sądu wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., wiąże się, co do zasady z uprzednią kontrolą ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracyjny dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z konkretnym wnioskiem, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub stwierdza istnienie innych przyczyn warunkujących odmowę wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły aspekt procesowy przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, w tym "innych uzasadnionych przyczyn". Jak wynika z treści art. 61a § 1 K.p.a., owe przyczyny nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Nie oznacza to zupełnej dowolności organu w posługiwaniu się ww. przesłanką. Otóż przez ww. "przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Mając na uwadze ww. rozważania, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie ustalenia stanu faktycznego, jakie zostały poczynione przez organy nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują na to, że w niniejszej sprawie doszło de facto do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Już chociażby z tej przyczyny należało uznać, że organy obu instancji wadliwie zastosowały art. 61a § 1 K.p.a. Poza przeprowadzeniem postępowania organy te dokonały także oceny materiału dowodowego zgromadzonego podczas postępowania, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, a w związku z tym, że brak jest podstaw do działania w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego. W ocenie organów obu instancji w ten sposób zaistniała więc "inna uzasadniona przyczyna", w wyniku której postępowanie nie może być wszczęte przez organu nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, takie ustalenia doprowadziły do sformułowania merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, co w żaden sposób nie łączy się problematyką badania żądania na wstępnym etapie, czy też dostrzeżenia jakichkolwiek przeszkód formalnoprawnych stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Taka ocena w okolicznościach przedmiotowej sprawy winna prowadzić do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, poprzez stwierdzenie, że roboty budowlane dotyczące ww. budynku mieszkalnego realizowane są zgodnie z prawem, co w sposób oczywisty nie oznacza braku jakiejkolwiek kompetencji organów nadzoru w skontrolowaniu prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego. Skoro organy obu instancji w zasadzie dokonały merytorycznej oceny materiału dowodowego, dokonując tylko błędnej supozycji art. 61a § 1 K.p.a., to również w ramach sądownej kontroli działalności organów administracji publicznej, odniesienia się przez Sąd wymaga także sformułowania przez organy ocena stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, dokonanie przez organy obu instancji oceny, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane - należało uznać, za co najmniej przedwczesne. Po pierwsze, postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego winien dokładnie ustalić, na czym polegała "kolizja" budowy budynku z siecią kablową. Z protokołu oględzin z dnia 14 lutego 2012 r. wynika, że doszło do kolizji, bo pod budynkiem znalazła się studzienka i część instalacji, a ponadto światłowód nie został przerwany. Przede wszystkim organ winien ustalić, czy z projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego wynika, że w tym miejscu możliwa jest jego lokalizacja w zakresie, w jakim przewiduje to projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty N. Nr [...], bez jakiejkolwiek ingerencji w sieć należącą do N. S.A. Po drugie, organ winien wziąć pod uwagę, czy już z samego faktu, że pod budynkiem miałaby się znaleźć studzienka znajdująca się w ciągu ww. linii kablowej nie stanowi naruszenia prawa, tj. wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa mienia należącego do N. S.A. Jak wynika z ustaleń organów, przedmiotowa linia kablowa została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a więc winna korzystać z ochrony prawnej, w tym, jaką daje w obowiązującym porządku prawnym ustawa Prawo budowlane. Z tego względu organ winien rozważyć w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy (jak się w konsekwencji okazało linia kablowa pod budynkiem została zdemontowana), czy nie zaistniała podstawa do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ, pomimo, że budowa budynku była realizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, to niewątpliwie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa mienia należącego do N.S.A. Z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że organy administracji publicznej, konkretnie nadzoru budowlanego, mogą podejmować działania przewidziane w Prawie budowlanym także wtedy, gdy chodzi o obiekty budowlane, które choć realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę, to w sposób powodujący m.in. zagrożenie mienia. Takich ocen organy obu instancji jednak nie zawarły w swoich rozstrzygnięciach, a stanowisko organu II instancji dodatkowo sugerowało, że organ nadzoru budowlanego w zaistniałym stanie faktyczny i prawnym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie posiadały kompetencji do działania. Jednak bez dokonania stosownych ustaleń, mając na względzie zasady postępowania określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, takie stanowisko organu było przedwczesne, a co za tym idzie sformułowane w sposób wadliwy. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 61a § 1, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. orzeczono odpowiednio na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a.