VII SA/Wa 216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Sygnatura akt VIISA/Wa 216/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.) wymierzył Staroście O. karę pieniężną w wysokości 2500 zł (dwa tysiące pięćset złotych), w związku z nie wydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] września 2007r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i zbiornikiem awaryjnym dla zespołu działek mieszkaniowych w J. gm. J. na działkach o nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który zobowiązuje do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w nieprzekraczalnym terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu powyższego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony - art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] stwierdził, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i zbiornikiem awaryjnym dla zespołu działek mieszkaniowych w J. wpłynął do Starostwa Powiatowego w O. w dniu [...] lipca 2007r. i od tego dnia rozpoczął bieg termin 65 dni wskazany w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] września 2007r. czyli po upływie 77 dni od dnia wpłynięcia wniosku. W związku z powyższym w przedmiotowym postępowaniu decyzja wydana została po 13 dniach zwłoki. Jednocześnie Wojewoda uznał za zasadne odliczenie od tego okresu 7 dni niezawinionej przez organ zwłoki, zgodnie z art. 35 ust 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust 6 w/w ustawy. Inwestor wzywany był bowiem przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Wezwanie to zostało wysłane do inwestora w dniu [...] sierpnia 2007r. a uzupełnienie baraków nastąpiło w dniu [...] września 2007r. Po tym odliczeniu Wojewoda [...] ustalił, iż kara powinna być wymierzona za 5 dni zwłoki, co po pomnożeniu przez kwotę 500 zł za każdy dzień zwłoki dało sumę 2500 zł. Starosta O. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2500zł, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt.2 - ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane temu kto złożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro pierwotnie złożony przez inwestora wniosek zawierał wady to dopiero po ich usunięciu w dniu 7 września 2007r. mógł być liczony termin początkowy wynoszący 65 dni na wydanie przez organ decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tymczasem w ocenie skarżącego, Wojewoda [...] wymierzając karę pieniężną ograniczył się do matematycznego porównania daty wpływu wniosku inwestora i wydania decyzji administracyjnej, wadliwie ustalił bieg terminu początkowego od wpływu niekompletnego wniosku który, nie spełniał wymogów prawa, a powstałe opóźnienie nastąpiło bez winy organu. W ocenie Starosty O. prawidłowy sposób liczenia terminu wydania decyzji powinien być w tej sprawie następujący: w dniu [...] lipca 2007r. wpłynął wniosek inwestora; dnia [...] sierpnia 2007r. wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 kpa,; w dniu [...] września 2007r. inwestor uzupełnił wniosek i od tego czasu powinien być liczony termin 65 dni na wydanie decyzji; dnia [...] września 2007r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Według skarżącego nastąpiło to po upływie 19 dni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 2500 zł za 5 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i zbiornikiem awaryjnym dla zespołu działek mieszkaniowych w J. gm. J. na działkach o nr ew. [...] – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył Staroście O. karę pieniężną w wysokości 2000 zł. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zastosował prawidłowy stan prawny, w tym również art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Jednakże zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji błędnie wyliczył okres o jaki został przekroczony termin do wydania decyzji mimo, że prawidłowo określił początek biegu terminu na dzień [...] lipca 2006 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana [...] września 2007 r., czyli po upływie 77 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Zdaniem GINB zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 6 w/w ustawy od terminu 77 dni powinno odliczyć się 8 dni a nie 7 jak ustalił organ I instancji. Na okres 8 dniowy składał się bowiem czas od dnia [...] sierpnia 2007r. do dnia [...] września 2007 r. czyli od wezwania do uzupełnienia wniosku do jego uzupełnienia. Organ II instancji wyliczył, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta O. przekroczył o 4 dni termin wynikający z wymienionych przepisów. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 2000 zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jako bezzasadne oceniono twierdzenia skarżącego, że bieg terminu 65 dni rozpoczyna się od daty gdy inwestor złoży kompletny wniosek. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie zostaje wszczęte gdy inwestor złoży wniosek bez względu na jego ewentualne braki. Dzień doręczenia żądania organowi administracji jest zgodnie z art. 61 § 3 kpa dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Bez znaczenia jest natomiast fakt, czy żądanie to dotknięte jest brakami formalnymi, czy też nie. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] września 2007r. to w tym dniu rozpoczął bieg termin 65 dniowy na wydanie decyzji- określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Starosta O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007r. Domagał się stwierdzenia jego nieważności i umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego wadliwe jest twierdzenie organu, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostaje wszczęte z chwilą złożenia odpowiedniego wniosku i nie ma znaczenia czy wniosek jest dotknięty brakami formalnymi. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor musi bowiem dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro inwestor został wezwany do uzupełnienia wniosku o stosowne dokumenty to jego pierwotne złożenie nie miało mocy prawnej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie braku powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Jednoznacznie z tego przepisu wynika, że podjęcie rozpatrywania niekompletnego wniosku jest niedopuszczalne, więc okres ten nie może obciążać organu. Skarżący podniósł, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nakładający na organ administracji architektoniczno budowlanej karę za nie wydanie decyzji w terminie ma na celu wyeliminowanie przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę i postanowienie powinno być wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (jest postanowieniem procesowym). Natomiast wydanie przez Starostę decyzji kończącej postępowanie w sprawie, uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Kara powinna być naliczana w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia, stąd użyta forma językowa "wstrzymujący się". Nadto zdaniem skarżącego przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjno prawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania (Postanowienie NSA z dnia 30.09.2005r. II OSK 989/05). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie i dodając ponadto, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie tej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska Starosty O. co do niemożności wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazać bowiem trzeba, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w obecnym brzmieniu, został wprowadzony mocą art. 1 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W treści ww. przepisu wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznaczne określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. Konstrukcja tych przepisów oznacza w ocenie Sądu, że organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie grzywny. Należy mieć również na uwadze, że inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego są odmiennie niż podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Natomiast powołane przez skarżącego postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie straciło na aktualności. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody O., że kontrolowane rozstrzygnięcia dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, która mogłaby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Również niesłuszne były pozostałe zarzuty skargi. Prawidłowo organ stwierdził i przyjął za podstawę wyliczenia, iż bieg terminu 65 dni rozpoczyna się od daty gdy inwestor złoży wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie zostaje bowiem wszczęte gdy inwestor złoży wniosek bez względu na jego ewentualne braki. Dzień doręczenia żądania organowi administracji jest zgodnie z art. 61 § 3 kpa dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcja prof. Z. Niewiadomskiego (wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str. 424). Skoro w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] września 2007r. to od tego dnia należy liczyć bieg terminu 65 dniowego na wydanie decyzji - określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Dlatego zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 6 w/w ustawy od terminu 65 dni zostało odliczone 8 dni (a nie 7 jak ustalił organ I instancji) to jest okres od dnia [...] sierpnia 2007r. do dnia [...] września 2007 r. czyli od wezwania inwestora przez organ do uzupełnienia wniosku do jego uzupełnienia. Okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.