VII SA/Wa 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku K. Z. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], w którym organ stwierdził o niezasadności zgłoszonych przez K. i J. Z. w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własnym ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 sierpnia 2016 r. wpłynęło pismo K. Z. informujące o śmierci jej męża – strony postępowania, który zmarł w dniu 7 maja 2016 r. Skarżąca jednocześnie wniosła o uchylenie ww. postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. W ocenie organu pismo K. Z. stanowi wniosek o wznowienie, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek ten nie spełnia jednak wymogu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ nie został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił, że z odpisu skróconego aktu zgonu J. Z. sporządzonego w dniu 9 maja 2016 r., wynika że został on wydany za uiszczeniem opłaty skarbowej w tym samym dniu. Zdaniem organu wnioskodawczyni – K. Z. o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się najpóźniej w dniu 9 maja 2016 r., a organy nadzoru budowlanego o powyższej okoliczności poinformowała dopiero ponad 3 miesiące później, bowiem wniosek o wznowienie postępowania został nadany w placówce pocztowej w dniu 17 sierpnia 2016 r., co oznacza, że nie został zachowany miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem dnia [...] grudnia 2016r., na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że wznowieniu nie podlega każdy ostateczny akt administracyjny, ale tylko ten, który kończy sprawę, ponieważ przesłanki wznowienia postępowania mają charakter procesowy i do ostatecznego zakończenia spawy mogą być naprawione przez organ administracji (np. poprzez powtórzenie czynności). Dalej organ wyjaśnił, że żądaniem wznowienia postępowania zostało objęte postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2014 r., wydane na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.). Ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. ma charakter incydentalny, ponieważ zostało wydane w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] (nakazującej K. Z. i J. Z. rozbiórkę budynku inwentarsko – gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,00 x 6,85 m wybudowanego w miejscowości [...] n/[...] dz. ew. nr [...] gm. [...]) i w żaden sposób nie kończy tego postępowania. Zdaniem organu II instancji postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. nie może być przedmiotem postępowania wznowieniowego, gdyż nie kończy postępowania w sprawie i z tego względu bez znaczenia postaje w sprawie termin złożenia wniosku o wznowienia postępowania. W związku z powyższym, organ uznał, że należy utrzymać w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego, jednakże z innym uzasadnieniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. wniosła K. Z., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez niewznowienie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie nie ma charakteru jedynie wpadkowego i bak możliwości wznowienia postępowania nim zakończonego uniemożliwia usunięcie nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r . Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia, a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Fakt, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym, nadzwyczajnym, nie zwalnia także organu od wstępnej oceny wniosku według zasad ogólnych rządzących każdym postępowaniem administracyjnym (zarówno zwyczajnym jak i nadzwyczajnym). A zatem organ administracji zobligowany jest ocenić, czy postępowanie administracyjne zainicjowane danym wnioskiem jest dopuszczalne, to jest czy można skutecznie (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) wszcząć postępowanie, co w przypadku wniosku o wznowienie postępowania winno skutkować wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W razie niewystąpienia warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. Postanowieniem tym zostało utrzymane w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzające niezasadność zgłoszonych przez K. Z. i J. Z. zarzutów. Podstawą prawną tego postanowienia stanowiły m.in. przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie art. 33 tej ustawy zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, których podstawą mogą być tylko okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt I OSK 522/07, lex nr 374393). Zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Pogląd ten został potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 września 1995 r., w którym stwierdzono, że podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy egzekucyjnej (por. też wyrok NSA z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2104/94 niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1057/06, lex nr 321553 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt SA/Sz 357/99, lex nr 41537). Z samego brzmienia art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny rozpatruje zgłoszone zarzuty, nie bada natomiast wszelkich okoliczności mających wpływ na poprawność prowadzonej egzekucji (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt I OSK 522/07, lex nr 374393). Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że postępowanie, w którym postanowienie takie jest podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania – egzekucyjnego i może wprawdzie posiadać walor ostateczności jednakże nie rozstrzyga ono żadnej sprawy co do istoty, załatwia jedynie kwestię wpadkową, która następnie będzie stanowiła podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że interpretacja art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wnioskiem o wznowienie postępowania może być objęta nie każda decyzja ostateczna, ale decyzja "kończąca sprawę". Za taką wykładnią przemawia zarówno wykładnia gramatyczna (ustawodawca użył sformułowania "w sprawie zakończonej decyzja ostateczną", a nie "w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną"), jak i celowościowa. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania mają bowiem charakter ściśle procesowy i do ostatecznego zakończenia sprawy mogą być naprawione przez organ administracji (np. poprzez powtórzenie czynności). Stąd też nie podlega wznowieniu postępowanie niezakończone decyzją ostateczną albo decyzją, która nie kończy postępowania w sprawie. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt SA/Sz 1723/99, oraz przez komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA Komentarz, Adamiak/ Borkowski Wydawnictwo H. Beck, 11. wydanie, str. 543-544), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Powyższe stwierdzenie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, 107 § 2 – 5 oraz 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145 – 152 (...), z tym że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Postanowienie wydane w oparciu o art. 34 u.p.e.a. jest wprawdzie postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, ale powyższe nie oznacza, że postępowanie nim zakończone może zostać wznowione. Stosując bowiem przepisy art. 145 i n. do postanowień w sposób odpowiedni należy przyjąć, że można wznowić jedynie sprawę zakończona wydaniem postanowienia nie tylko ostatecznego ale i kończącego postępowanie w sprawie. Takim postanowieniem nie jest ocena zarzutów zgłoszonych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wydana w oparciu o art. 34 u.p.e.a., skoro jak zostało wyżej wskazane, jest to postanowienie o charakterze wpadkowym, wydane w trackie postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższymi rozważaniami zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.