VII SA/Wa 2160/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2160/09 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. P. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2009 r., znak: [...], stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].03.2007 r., znak: [...], umarzającego nałożoną na Z. P., a nie uiszczoną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł (słownie: trzy tysiące złotych), w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. rozbiórki muru ogrodzeniowego stanowiącego nadziemną konstrukcję oporową, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B.. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2004 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. P., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał Z. P. rozbiórkę muru ogrodzeniowego stanowiącego nadziemną konstrukcję oporową, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 23.09.2005 r.( sygn. akt: II SA/Rz 832/04, oddalił skargę Z. P. na w/w decyzję [...] WINB z dnia [...].04.2004 r. Z uwagi na fakt, iż zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, PINB w S. wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...].08.2006 r., a postanowieniem z dnia [...].08.2006r., znak: [...], nałożył na zobowiązanego Z. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł. [...] WINB postanowieniem z dnia [...].09.2006 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. P., utrzymał w mocy w/w postanowienie organu powiatowego z dnia [...].08.2006 r. Z. P. pismem, które wpłynęło do PINB w S. w dniu 19.01.2007r., poinformował organ powiatowy o wykonaniu rozbiórki oraz wystąpił o umorzenie grzywny w celu przymuszenia. W dniu 22.01.2007 r. przedstawiciele PINB w S. przeprowadzili kontrolę w celu sprawdzenia wykonania obowiązku rozbiórki muru ogrodzeniowego na działce nr [...] w miejscowości B.. Kontrolujący stwierdzili, że od wewnętrznej krawędzi muru oporowego, w odległości od około 1.70m do 1.90m rozebrano płytę żelbetową połączoną z przedmiotowym murem w części wierzchniej, z jednoczesnym rozebraniem tej części, obniżając mur o około 20-30cm. Po wykonaniu rozbiórki płyty żelbetowej dokonano rozbiórki drugiej płyty żelbetowej, która istniała pod pierwszą płytą żelbetową i była połączona z przedmiotowym murem oporowym, pozostawiając odcinki 60-70cm w odległościach około 3m na odcinku wykonania rozbiórki tj. 42m. Po wykonaniu rozbiórki płyt żelbetowych wybrano grunt przy murze oporowym na głębokość od 1.0m do głębokości 1.50m, w miejscach gdzie mur jest najwyższy. W trakcie w/w kontroli sporządzono również szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną /11 fotografii/. Następnie PINB w S. postanowieniem z dnia [...].03.2007 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 oraz art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), umorzył nałożoną na Z. P., a nie uiszczoną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł (słownie: trzy tysiące złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., umarzającego nieuiszczoną grzywnę, stwierdził w uzasadnieniu, że postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] marca 2007 roku, znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powołał zarówno art. 59 § 1, jak i art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a każdy z tych przepisów ma zastosowanie w zdecydowanie odmiennym stanie faktycznym, a zatem nie mogą one być zastosowane w jednym postanowieniu. Następnie Wojewódzki Inspektor zauważył, że z treści sentencji postanowienia można wnioskować, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył nałożoną, a nie uiszczoną grzywnę w celu przymuszenia. Jednak z uzasadnienia tego postanowienia, jak i z materiału dowodowego wynika, że obowiązek rozbiórki muru ogrodzeniowego stanowiącego nadziemną konstrukcję oporową nie został wykonany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wydając postanowienie z dnia [...] marca 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rażąco naruszył przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarówno w zakresie podstawy prawnej, jak również w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Naruszenie to ma charakter rażący, gdyż w sposób jasny i oczywisty rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z powołaną podstawą prawną, jak i stanem faktycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu grzywny zauważył, iż PINB w S. wydał postanowienie z dnia [...].03.2007 r. na podstawie art. 59 § 1 oraz art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a każdy z w/w przepisów ma zastosowanie w innym stanie faktycznym. Organ stwierdził ponadto, że z uzasadnienia postanowienia organu powiatowego nie wynika jednoznacznie, że dokonano rozbiórki muru ogrodzeniowego. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył Z. P., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podnosi, że sentencja postanowienia z [...] marca 2007 r. pozostaje zgodna z art. 125 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, z póź. zm.). Stąd też powołanie w podstawie prawnej art. 59 w/w ustawy nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym nie może dyskwalifikować w/w postanowienia prowadząc do stwierdzenia jego nieważności. Skarżący podkreślił, że zlikwidował konstrukcję oporową, zgodnie z nałożonym obowiązkiem, a następnie w jego miejsce postawił - w zgodzie z przepisami prawa -ogrodzenie. Dodał, że nawet w sytuacji, gdyby organ uznał, iż skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku - co według skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością - to nieuzasadnione było stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] marca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują 3 środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność aktu administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zatem obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane. Pamiętać przy tym należy, iż w postępowaniu nieważnościowym, podobnie jak w postępowaniu zwykłym, również obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7, art. 77 kpa). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. koncentruje się głównie na kwestii powołania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w postanowieniu z dnia [...] marca 2007r. o umorzeniu grzywny dwóch podstaw prawnych, mających zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych, jedynie zdawkowo GINB wskazał, że "z uzasadnienia postanowienia organu powiatowego nie wynika jednoznacznie, że dokonano rozbiórki muru ogrodzeniowego". Wyjaśnić w związku z tym trzeba, iż powołanie przez dany organ błędnej podstawy prawnej obok podstawy prawnej prawidłowej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rzeczywiście powołał w postanowieniu z dnia [...] marca 2007r. dwie podstawy prawne, stosowane w innych stanach faktycznych, bowiem powołał zarówno art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidujący umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia (w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego), jak i art. 59 § 1 ustawy dotyczący umorzenia postępowania egzekucyjnego (w sytuacji, gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego), który to przepis ewidentnie nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jednakże, jak wynika z sentencji oraz uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zamiarem organu było umorzenie grzywny, bowiem w ocenie organu powiatowego obowiązek rozbiórki został wykonany (po wszczęciu postępowania egzekucyjnego), tak więc zastosowanie miałby art. 125 ustawy. Powołanie zatem dodatkowo podstawy prawnej, która nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie nie może być uznane za podstawę do stwierdzenia nieważności w/w postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] marca 2007r., wskazał również, że "z uzasadnienia postanowienia organu powiatowego nie wynika jednoznacznie, że dokonano rozbiórki muru ogrodzeniowego", nie wyjaśniając jednakże, czy rzeczywiście obowiązek określony w tytule wykonawczym nie został wykonany. Kwestia ta ma natomiast w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem przesłanką umorzenia grzywny w oparciu o art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tak więc gdyby rzeczywiście inwestor nie wykonał nałożonego na niego 5 obowiązku rozbiórki, należałoby wówczas rozważyć ewentualne stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2007r., którym organ ten umorzył nałożoną na Z. P. grzywnę. W żadnym razie jednakże nie jest wystarczające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia umarzającego grzywnę jedynie ustalenie, iż z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika jednoznacznie, że dokonano rozbiórki muru ogrodzeniowego. Jak już wskazano, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę będzie musiał należycie i wnikliwie wyjaśnić, czy nałożony na Z. P. nakaz rozbiórki został wykonany, czy też nie, a co za tym idzie, czy przy wydawaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienia z dnia [...] marca 2007r. doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze. Ujawnione naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 kpa powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.