VII SA/Wa 2160/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 z póź. zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia T. C. i S. C. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w budynkach zlokalizowanych na terenie dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres robót obejmuje min. wymianę więźby dachowej i fragmentów ścian, a więc z mocy przepisów prawa budowlanego stanowiących przebudowę istniejących budynków, tym samym wymagany jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. W odwołaniu od decyzji odwołujący się wskazał, że zamierzone roboty ograniczają się do czynności odtworzeniowych bez zmian w zakresie konstrukcji i powierzchni budynku i brak jest podstaw do twierdzeń , że stanowią one przebudowę wymagającą wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor w dniu [...] czerwca 2010r., dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie kapitalnym budynków gospodarczych – specyfikacja robót według załącznika nr 2b. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje naprawę instalacji kominowej, wymianę pieca grzewczego, wymianę rynny deszczowej wraz z rurą spustową, wymianę instalacji elektrycznej, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, naprawę instalacji wodociągowej wraz z wymianą zużytych elementów, wymianę więźby dachowej, poszycia i pokrycia dachowego, naprawę tynków wewnętrznych i zewnętrznych, wymianę podług w budynku gospodarczo - murowanym. W budynku gospodarczo drewnianym prace objęte zgłoszeniem mają polegać na wymianie stolarki drzwiowej, wymianie więźby, poszycia i pokrycia dachowego oraz naprawie ścian wraz z wymianą zużytych elementów. W trzecim z obiektów objętych zgłoszeniem prace objęte zgłoszeniem polegają na wymianie tynków wewnętrznych i zewnętrznych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz dachu nad wejściem. Organ odwoławczy podniósł, że zasadnym było przeanalizowanie sprawy pod kątem możliwości wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego czy też ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania co w istocie uprawniałoby inwestora do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem pomimo braku szkicu i sposobu wykonania tych robót. Analizując treść zapisów załącznika 2b dołączonego do zgłoszenia organ odwoławczy uznał za zasadne przyjęcie, że planowanych robót nie można uznać za remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane objęte zgłoszeniem obejmują kompleksową wymianę więźby, poszycia i pokrycia dachowego wraz z naprawą ścian z wyminą zużytych elementów. Zakres tych prac przemawia za tym, iż jest to przebudowa. Jednakże gdyby nawet, wymiana całego pokrycia dachowego wraz z wymianą zużytych elementów ścian była wykonana w tym samym miejscu i o tych samych parametrach nie stanowi ona remontu, lecz mieści się w pojęciu odbudowy. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane określone jako remont stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane dotyczą wykonywania robót budowlanych (robót remontowych) w istniejącym obiekcie, których celem jest odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, to czy użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym. Nie można jednak przyjąć, że roboty budowlane obejmujące wymianę praktycznie wszystkich elementów budynku gospodarczego -drewnianego można uznać za remont skoro wymianie podlega całe pokrycie dachowe drzwi oraz elementy ścian. Rozebranie całości więźby dachowej a następnie niejako "od nowa" zrealizowanie nowego poszycia dachowego nie może zdaniem organu stanowić remontu, a jest przebudową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. C. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że zgłosił prace remontowe w trzech budynkach gospodarczych, które to prace mieszczą się w definicji remontu wskazanej w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, bowiem polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Prace te nie stanowiły bieżącej konserwacji ani też nie zmierzały do rozbiórki istniejących budynków gospodarczych. Skarżący podniósł, że nie można mówić o przebudowie określonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego gdyż istotą przebudowy jest wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Skarżący miał na celu jedynie wyremontowanie istniejących budynków gospodarczych, a zakres prac remontowych obejmuje wymianę zużytych elementów – co nie jest tożsame z rozbiórką istniejących budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzającą nie odpowiadają prawu. Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. Wojewoda [...], że instytucja zgłoszenia posiada swoją specyfikę w szczególności co do możliwości czasowej zgłoszenia sprzeciwu przez organ co do zamierzonych robót budowlanych. Wynika to z zamierzenia ustawodawcy, który instytucję zgłoszenia stworzył dla uproszczenia i przyspieszenia procedury poprzedzającej przedsięwzięcie budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy jest nie jako zobowiązany do ratowania decyzji o sprzeciwie, która została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy. W razie bowiem konieczności uzupełnienia zgłoszenia zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego - do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 - dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od dnia zgłoszenia. Organy administracji publicznej ograniczone są więc czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 724/08)., Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 6 marca 2009 r. (sygn. akt. II OSK 307/08) stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialonprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ponownego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy podniósł, że akceptując w/w poglądy dotyczące braku możliwości wniesienia sprzeciwu po upływie 30-dni od dnia zgłoszenia w przedmiotowej sprawie brak było możliwości zastosowania art. 138 § 2 kpa. Brak jest również możliwości wniesienia sprzeciwu z innej przesłanki niż wskazana przez organ I instancji ponieważ sprzeciw ten byłby, niejako nowym sprzeciwem wniesionym po upływie ustawowego terminu. Organ odwoławczy rozważał także możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, lecz odstąpił od tej możliwości gdyż " w istocie uprawniałoby to inwestora do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem pomimo braku szkicu i sposobu wykonania tych robót". Organ odwoławczy tym samym przyznał, że zgłoszenie posiadało braki, które winny być usunięte w drodze nałożenia przez organ I instancji postanowieniem na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków w określonym terminie, a dopiero w przypadku ich nieuzupełnienia organ był uprawniony wnieść sprzeciw. Zgłoszenie sprzeciwu przez prezydenta Miasta [...] bez wydania w/w postanowienia należy uznać za przedwczesne. O potrzebie należytego wyjaśnienia sprawy decydowała treść zgłoszenia, które dotyczyło trzech budynków gospodarczych wybudowanych według oświadczenia inwestora w latach 1939 -1946r. i wymagających remontu. W uzasadnieniu decyzji nr [...] o sprzeciwie organu I instancji wskazał, że zgłoszenie obejmuje m.in. wymianę więźby dachowej i fragmentów ścian, a więc przebudowę istniejących budynków tj. robót budowlanych, które zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z dołączonej do zgłoszenia specyfikacji robót " wymiana więźby dachowej, poszycia i pokrycia dachowego, a także naprawa ścian wraz z wymianą zużytych elementów" dotyczy jednego zgłoszonego budynku gospodarczego drewnianego i jednego budynku gospodarczego murowanego. Pozostałe prace to naprawa instalacji kominowej, wymiana pieca grzewczego, wymiana rynny deszczowej wraz z rynną spustową , wymiana instalacji elektrycznej, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, naprawa instalacji wodociągowej wraz z wymianą zużytych elementów, naprawa tynków wewnętrznych i zewnętrznych, wymiana podłóg w jednym budynku gospodarczym murowanym oraz wymiana stolarki drzwiowej w jednym budynku gospodarczym drewnianym. Trzeci budynek gospodarczy piwnica murowana miała być objęta robotami budowlanymi polegającymi na naprawie tynków wewnętrznych i zewnętrznych i wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz daszku nad wejściem. Wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu co do całości tych robót i co do wszystkich budynków nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Obecnie obowiązujące z mocy art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego pojęcie remontu dopuszcza bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z mocy zaś art. 29 ust. 2 pkt 1 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Niewątpliwie wymagała szczególnego wyjaśnienia kwestia zakresu i charakteru robót budowlanych dotyczących wymiany więźby dachowej, poszycia i pokrycia dachowego na budynku drewnianym i na budynku murowanym, a także naprawa ścian i wymiana zużytych elementów. Jednakże bez wyjaśnienia zakresu tych robót uznanie tych prac za organ odwoławczy za przebudowę i odbudowę było przedwczesne. Przebudową nie byłoby wykonanie robót budowlanych, w wyniku których nie doszłoby do zmiany parametrów użytkowych technicznych i geometrycznych, a więc nie doszłoby do zmiany konstrukcji dachu. Natomiast dla wyróżnienia robót budowlanych zakwalifikowanych, jako odbudowa niezbędne byłoby uprzednie dokonanie rozbiórki obiektu lub jego części ( wyrok NSA z 17 maja 2010r II OSK 923/090). Natomiast przez remont rozumie się roboty budowlane zmierzające do odtworzenia stanu pierwotnego z możliwością zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Szczególnie w przedmiotowym przypadku, gdy budynki gospodarcze zostały wzniesione w latach 1939-1946r. ( według oświadczenia inwestora) zmiana standardów i możliwości budowlanych uzasadniałaby użycie do remontu wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie. Remont zmierza bowiem do wykonania robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym by nie uległ on zniszczeniu z powodu wieloletniej eksploatacji. Z powyższych względów wobec ustalenia, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób odpowiadający treści art. 7,8,9 i 77 § 1 kpa Sąd obie decyzje uchylił na podstawie art., 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z mocy art. 152 w/w ustawy Sąd ustalił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.