VII SA/Wa 2163/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2006r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003r. poz. 2016 z późn. zm.) nakazał P. K. całkowitą rozbiórkę wiaty zrealizowanej na działce przy ul. [...] w N. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie 60 dni dokumentów umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Postanowienie doręczono w dniu 25 listopada 2005r. a wyznaczony termin upłynął bezskutecznie w dniu 24 stycznia 2006r. W ocenie organu nie przedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów stanowiło przesłankę do nakazania rozbiórki wiaty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W niniejszej sprawie zbudowano zadaszenie nad istniejącą piwnicą w wyniku czego powstał obiekt budowlany – wiata. Na przedmiotowe roboty budowlane inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i zrealizował budowę w warunkach samowoli budowlanej. Niniejszy stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego 1994r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej ustalono, iż obiekt spełnia warunki zastosowania przedmiotowej procedury legalizacyjnej. W związku z powyższym organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Z materiału dowodowego wynika, iż obowiązków tych nie wykonano. Tym samym organ I instancji prawidłowo zastosował nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. A inwestor winien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swojego bezprawnego działania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podano, iż na działce wybudowano dach oparty na płocie i dwóch słupkach, chroniący zbiory przed opadami deszczu. W wyniku wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2005r. , inwestor podjął działania mające na celu zgromadzenie wymaganej dokumentacji, jednakże względy zdrowotne i organizacyjne nie pozwoliły mu na złożenie ich w terminie. W związku z powyższym skarżący złożył pismo o przedłużenie terminu, jednakże organ nadzoru budowlanego odmówił wyrażenia zgody. W skardze wyjaśniono również, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2006r. inwestor złożył wymagane dokumenty, jednakże nie zostały one przekazane do organu II instancji w trybie odwołania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji nastąpiło wbrew zasadom wyrażonym art. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organy administracji orzekające o nakazie rozbiórki wiaty nie oceniły okoliczności sprawy i tym samym nie odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków, a jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999r., IV SAB 198/98). Dokonując analizy akt sprawy, stwierdzić należy, iż organy administracji wydając orzeczenie w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nie dopełniły obowiązków wynikających z treści powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, iż w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) art. 29 otrzymał w całości nowe brzmienie, znacznie zwiększające zakres zamierzeń budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ust. 1 tego artykułu wyliczono rodzaje obiektów budowlanych, urządzeń i instalacji wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę, a w ust. 2 - roboty budowlane, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej nowelizacji przyjęto również oddzielną regulację dla spraw dotyczących legalizacji samowoli odnoszącej się do obiektów budowlanych (ich części) albo robót wykonanych lub wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i oddzielnie dla spraw dotyczących legalizacji samowoli odnoszącej się do obiektów budowlanych (ich części) albo robót wykonanych lub wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Legalizacji samowoli budowlanej naruszającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy art. 48 oraz art. 49 i 49a Prawa budowlanego, natomiast sprawy samowoli budowlanej, związane z naruszeniem obowiązku zgłoszenia lub wybudowanych mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, są regulowane w art. 49b. Przewidziane w art. 49b postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest podobne do postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego (jego części), wznoszonego lub wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotne różnice dotyczą wysokości opłaty legalizacyjnej, niższej i zróżnicowanej przy samowoli dotyczącej wymaganych zgłoszeń lub wykonywanej wbrew sprzeciwowi właściwego organu. Istotą ustaleń organu w niniejszej sprawie winno być wykazanie jaki zakres i przede wszystkim jakie roboty wykonano w związku ze spornym obiektem. Ustalenie powyższej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozwoliłoby na prawidłowe zastosowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W przypadku stwierdzenia, iż wykonano roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę winien mieć zastosowanie art. 48 w przypadku, zaś gdyby sporny obiekt wymagał zgłoszenia, to winien mieć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie swoje oparł w głównej mierze na ustaleniach dokonanych w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 30 kwietnia 2003r., a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. zobowiązał inwestora w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia stosownych dokumentów. Z treści powołanego protokołu wynika, iż wiata to "zadaszenie nad piwnicą", skarżący w skardze podał, że wybudował niewielki dach oparty na płocie i dwóch słupkach chroniący zbiory przed opadami deszczu. Z lakonicznego opisu dokonanego przez organ w protokole oględzin nie sposób więc jednoznacznie stwierdzić czy zrealizowany obiekt można określić jako wiatę. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej organ winien był ustalić, kiedy dany obiekt został zrealizowany, jaki był zakres robót budowlanych, jakie są parametry powstałego obiektu i jego konstrukcja. Ustalenia te są niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia czy wystąpiła samowola budowlana i w jaki sposób ją należy zlikwidować. Należy więc bezspornie wyjaśnić czy powstały obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę czy też wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec faktu, iż nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki, to z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. Podkreślić trzeba, iż podjęcie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, nie zwalnia to jednak organów z doprowadzenia do likwidacji stanu niezgodnego z prawem w oparciu o właściwą podstawę prawną zawartą w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Podnoszona przez skarżącego kwestia jego nieświadomości prawnej nie ma znaczenia przy badaniu prawidłowości działania organów administracji. Z tych względów okoliczności podnoszone w skardze, nie mogły być uwzględnione albowiem nie miały wpływu na wynik sprawy. Podstawowym celem każdego procesu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, jego prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie orzeczenia. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie można uznać za prawidłowe. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).