VII SA/Wa 2163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym na działce budowlanej nr ew. [...],[...], [...] i [...] położonej w [...] przy ul. S.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją pozwolenia na budowę - na wniosek na A. W. oraz K. i J. K. zarzucających, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzja. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, decyzję tę uchylił Wojewoda [...] wskazując na naruszenie art. 10 k.p.a. Kolejną decyzją Starosta [...] w dniu [...] listopada 2011 r., odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej wywodząc, że wniosek nie pochodzi od stron postępowania. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości, które nie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzja ostateczna, a tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Najmniejsza odległość ściany projektowanego budynku od granic działek nr [...] i [...] wynosi 4,0 m. Natomiast najmniejsza odległość projektowanego tarasu z zielenią rekreacyjną i rampy wjazdowej do garażu od granicy w/w działek wynosi od 1,93 m do 1,5 m. Zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia odległość od granicy sąsiedniej działki takich części budynków jak m.in. tarasy i rampy nie może być mniejsza niż 1,5 metra. Ponadto, w sprawie wykonano też analizę zacienienia pomieszczeń na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] należącym do A. W.. Zgodnie z załączoną dokumentacją projektową odległość budynku mieszkalnego od budynku wnioskodawczyni wynosi ponad 17 metrów. Wysokość zaprojektowanego budynku wynosi 13,72 metra, a budynek wnioskodawczyni jest dwukondygnacyjny. Odległość między budynkami jest większa niż wysokość budynku przesłaniającego zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując organ stwierdził, że działki wnioskodawców o nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego budynku mieszkalnego, a skoro tak to wnioskodawcy słusznie nie zostali uznani za stronę w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w/w budynku mieszkalnego. Tym samym, brak podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Wojewoda [...] uchylił także tę decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja organu drugiej instancji była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , który wyrokiem z dnia 26 września 2012r., w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa 873/12 - uchylił ww. decyzję Wojewody [...] wskazując, że zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę po wyroku tutejszego Sądu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., uchylił decyzje organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym taras z zielenią rekreacyjną usytuowany jest na stropie niższej kondygnacji tj. piwnic, których ściana zewnętrzna bez otworów wyniesiona została na wysokość 1,0 m ponad poziom terenu i zbliżona do granicy działki na odległość 1,93 m. Taka lokalizacja narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z wskazanym przepisem w przypadku braku odrębnych uregulowań, budynek na działce budowlanej ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych należy sytuować w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W przypadku usytuowania tarasu na niższej kondygnacji (na stropie piwnic), powinna być zachowana odległość 3 m od granicy nieruchomości. Stosownie do § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższe ustalenia dają podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa 1218/13 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd wskazał, na przepis art. 151 § 1 k.p.a. i zawarty tam zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być wydane we wznowionym postępowaniu. Stwierdził, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia (poza przywołaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) choć można przyjąć, że podstawę tę stanowił art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że obowiązkiem organu było wykazanie, iż zaistniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1, 145 a lub 145 b k.p.a. Organ pierwszej instancji wykluczył wadliwość postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego też organ odwoławczy obowiązany był wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z tego przepisu. Dopiero takie ustalenie pozwoliłoby Wojewodzie na ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja nie spełnia tego wymogu, a z jej uzasadnienia nie wynikają przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy całkowicie pominął ustalenia i ocenę Starosty, co do braku po stronie wnioskodawców interesu prawnego, który stanowiłby legitymację do uczestniczenia w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie skutecznego żądania wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca właśnie jego wznowieniem nie zaś badanie, czy są przesłanki do wydania pozwolenia na budowę. Organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma bowiem kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i wyjaśnienia, czy wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...], Wojewoda [...] - uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., oraz decyzje ostateczną z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpoznawał odwołanie A.W., właścicielki działki o nr ew. [...], która pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja, objęta ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, jest ulokowana w niedopuszczalnej w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości od granicy z tą działką , a to wpływa na sposób jej zagospodarowania. Tym samym zaistniała powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzja pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że ścian budynku została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy nieruchomości z działką o nr ew. [...], podczas gdy zgodnie z ww. przepisem konieczne było zachowanie odległości 3 m. Objęty projektem taras jest ulokowany na stropie niższej kondygnacji – piwnicy, której ściana na wysokości 1m został usytuowana w odległości 1, 93 m od granicy ww. działką odwołującej się. Opisana powyżej ściana nie może być postrzegana jako element architektoniczny o których mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skargę do tutejszego Sądu złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] - inwestor. Zarzuciła naruszenie art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji , gdy zakwestionowana część budynku stanowi taras i ma do niego zastosowanie ust 5 tego przepisu, naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wobec błędnego przyjęcia, że wnioskodawczyni jest właścicielka nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wnioskodawczyni nie brała udziału bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczna oraz 149 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania, co do istoty sprawy w sytuacji kiedy organ miał kompetencje jedynie do zbadania przesłanki do wznowienia postępowania. Rozwijając prezentowane stanowisko w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zbliżenie (jak w projekcie) tarasu do granicy z działką sąsiednią jest dopuszczalne w świetle § 12 ust 5 ww. rozporządzenia. Nie ma znaczenia, czy pionowa część tarasu jest osłoną samodzielnej konstrukcji podłogi tarasu, czy też stanowi element ściany pomieszczenia piwnicy, na stropie której taras ulokowano. Przy takim błędnym ustaleniu doszło do wskazanych powyżej naruszeń prawa, którymi dotknięta jest zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Dodatkowo, Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy - decyzja zaskarżona zapadła po wyroku sądu - zobowiązany był także do oceny, czy organ zastosował się do wymogu wynikającego z art. 153 p.p.s.a. , zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja badana w oparciu o ww. kryteria odpowiada przepisom prawa, Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą – wyliczaną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzję ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero w toku drugiej fazy postępowania, mającej miejsce po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd, w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. W ocenie Sądu Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że odwołująca się A. W., jest właścicielką działki o nr ew. [...], która pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, we wznowionym postępowaniu zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną nie brała udziału bez własnej winy. Jak wynika z zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego, inwestycja jest ulokowana w niedopuszczalnej, w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości od granicy z działką o nr ew. [...]. Okoliczność to wpływa na sposób zagospodarowania ww. działki. Tym samym zaistniała powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art.. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., A. W., jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzja pozwolenia na budowę. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że ściana budynku została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy nieruchomości z działką o nr ew. [...], podczas gdy zgodnie z ww. przepisem konieczne było zachowanie odległości 3 m. Podkreślmy, chodzi o ścianę budynku w części garażu, który nie w całej wysokości jest ulokowany pod ziemią. Garaż na wysokość 1 m wychodzi poza powierzchnie gruntu i tym samym zbliżony do granicy z działką sąsiednia na ww. odległość 1,93 m jest zaprojektowany z naruszeniem § 12 ust 1 ww. rozporządzenia. W kontekście takiego rozwiązania architektonicznego bez znaczenia jest to, co zostało usytuowane na stropie garażu. Analiza dopuszczalności sytuowania w takiej odległości tarasu miałaby istotne znaczenie, gdyby garaż nie był zaprojektowany częściowo ponad poziomem gruntu. Obiekty pod poziomem gruntu nie mają wymogów w zakresie lokowania ich w relacji z granicą nieruchomość, stosownie do § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W analizowanym projekcie nie taras, a część garażu wychodząca na wysokość 1m ponad poziom grunty i ulokowana w odległości 1, 93 m jest tym fragmentem obiektu, który zaprojektowano z naruszeniem wynikającej z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Wbrew zarzutom skarżącej, opisana powyżej ściana garażu w sposób oczywisty nie może być postrzegana jako element architektoniczny o których mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Nie chodzi o mur oporowy tarasu, a o ulokowanie kondygnacji tylko częściowo pod ziemią w niedopuszczalnie prawnej odległości od granicy z sąsiednią działką . Sąd stwierdza, że w świetle opisanych powyżej rozważań zasadnie uznano, że w odniesieniu do odwołującej się zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a skoro tak to sprawa w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę powinna zostać ponownie zbadana w szczególności w kontekście słuszności podnoszonych zarzutów. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Spełniając powyższy obowiązek, Wojewoda [...] prawidłowo, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji - uchylił decyzję ostateczną oraz rozstrzygnął sprawę administracyjną co do jej istoty. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).