VII SA/Wa 2165/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala [...] E. S.A. z siedzibą w G. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o pozwolenie na budowę: "stacji transformatorowej napowietrznej 15/0,4 kv (demontaż istniejącej)", linii kablowej 0,4 kv i złącza kablowo – pomiarowego. Z wniosku nie wynikało, iż nowy obiekt będzie usytuowany w miejscu starego. Do wniosku załączono projekt budowlany, z którego wynikało, że prace budowlane mają obejmować: demontaż istniejącej stacji transformatorowej, budowę nowej stacji transformatorowej napowietrznej, linii kablowej niskiego napięcia i złącza kablowo – pomiarowego. Przedstawiono również oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z porozumienia nr [...] z dnia [...] października 2006 roku oraz odpis z księgi wieczystej. Z dokumentów tych wynika, iż współwłaścicielem działki nr [...], na której miała być dokonana inwestycja jest R.S., który nabył udział w tej działce wraz ze służebnością ustanowioną na rzecz [...] P. S.A. (poprzednia nazwa [...] E. S.A.) polegającą na uprawnieniu do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do dokonania konserwacji, remontów, modernizacji urządzeń, kabli i instalacji elektroenergetycznych, jak również do posadowienia nowych wyprowadzeń kablowych SN i nN wraz z prawem wjazdu na teren z odpowiednim sprzętem. Prezydent Miasta P. decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] E. S.A. wymienionej we wniosku stacji transformatorowej po uprzednim demontażu istniejącej inii kablowej niskiego napięcia i złącza kablowo – pomiarowego. Od decyzji tej odwołanie wniósł R.S., podnosząc, że inwestor nie jest uprawniony do wznoszenia nowych obiektów na nieruchomości stanowiącej "jego własność", gdyż wykracza to poza zakres przedmiotowy ograniczonego prawa rzeczowego. Budowa nowego obiektu nie mieści się w ramach służebności polegającej na konserwacji, remoncie, czy modernizacji istniejących urządzeń. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku Wojewoda [...] uchylił decyzję znak [...] z [...] stycznia 2007 roku z uwagi na to, iż nie wyjaśniono, czy prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało udowodnione. Decyzją nr [...] z [...] maja 2007 roku Prezydent Miasta P. ponownie zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę. Po raz drugi od decyzji tej R.S. złożył odwołanie, powołując się na te same argumenty. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 roku ponownie uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z powodu niewyjaśnienia, czy inwestor udowodnił prawo do dysponowania nieruchomością. Postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2007 roku Prezydent Miasta P. zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentów stanowiących "jednoznaczny dowód, z którego będzie wynikać stosowny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, gdyż właściciel twierdzi, że służebność nie obejmuje prawa do wybudowania nowych obiektów". W odpowiedzi na postanowienie, stwierdzono, iż wnioskodawca przedłożył już dokumenty stanowiące jednoznaczny dowód dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, w zakresie wskazanym we wniosku. Jeżeli właściciel kwestionuje zakres służebności, może sprawę tę rozstrzygnąć przed sądem powszechnym. Decyzją nr [...] z [...] września 2007 roku Prezydent Miasta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę demontaż istniejącej stacji transformatorowej, budowę nowej stacji transformatorowej napowietrznej, linii kablowej niskiego napięcia i złącza kablowo – pomiarowego, z uwagi na to, iż inwestor został zobowiązany do złożenia dowodów w sprawie jakości i rzetelności oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, lecz nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, zatem nie usunięto wątpliwości o zasadniczym znaczeniu. Złożone dowody w sprawie nie przedstawiają jednoznacznej treści, uniemożliwiając jednoznaczną oceną oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, zarzucając jej naruszenia art. 35 ust. 3 w wz. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa). W uzasadnieniu podniesiono, iż w zakresie służebności dotyczącej przedmiotowej działki leży konserwacja, remont i modernizacja istniejących urządzeń. Zamierzone prace mieściły się w tym zakresie. Z budową nowej stacji mielibyśmy do czynienia, gdyby posadowić ją w nowym miejscu, a nie, jak planowano w poprzednim. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż przedstawione dokumenty nie posiadają jednoznacznej treści umożliwiającej obiektywną i bezstronną ocenę jakości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. W ocenie organu, postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, zatem treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania. Organ nie ma kompetencji do określenia zakresu wniosku, w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. W skardze wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, zarzucając sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z załączonego wniosku i projektu jednoznacznie wynika, że nowa stacja transformatorowa ma powstać w miejscu poprzedniej, po jej usunięciu. Jest to zatem odtworzenie obiektu budowlanego z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym z jednoczesną zmianą parametrów użytkowych i technicznych celem uzyskania lepszych efektów ekonomicznych. Skarżący uważa, iż spór sprowadził się do brzmienie słów, a nie istoty. Pozwolenie zostałoby udzielone, gdyby zamiast sformułowania "budowa stacji po jej uprzednim demontażu" użyto sformułowania "remont" lub "przebudowa stacji", pomimo iż w zakresie planowanych robót, oznacza zupełnie to samo. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością w postaci działki nr [...] na cele budowlane wskazane przez niego we wniosku. Z akt sprawy wynika, iż współwłaścicielem działki nr [...], na której miała być dokonana inwestycja jest R.S. Inwestor natomiast miał ograniczone prawo rzeczowe do tej nieruchomości w postaci służebności gruntowej polegającej na na uprawnieniu do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do dokonania konserwacji, remontów, modernizacji urządzeń, kabli i instalacji elektroenergetycznych, jak również do posadowienia nowych wyprowadzeń kablowych SN i nN wraz z prawem wjazdu na teren z odpowiednim sprzętem. Nie budzi wątpliwości, iż inwestor posiadał tylko prawo do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do dokonania konserwacji, remontów, modernizacji urządzeń, kabli i instalacji elektroenergetycznych. Z tak określonego prawa nie wynika jednoznacznie, żeby inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie budowy nowego obiektu nie związanego przez konserwację, remont, czy modernizację z obiektem poprzednim. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma więc ustalenie zakresu i przedmiotu wniosku inwestora. Zakres postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji był skutkiem złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę i projektu, z których wynikało, iż inwestor chce wybudować nową stację po demontażu starej na działce, do której prawo współwłasności posiada R.S. Tak ukształtowany zakres postępowania nie był kwestionowany przez inwestora, mimo że postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2007 roku Prezydent Miasta P. zobowiązał go do dostarczenia dokumentów stanowiących "jednoznaczny dowód, z którego będzie wynikać stosowny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, gdyż właściciel twierdzi, że służebność nie obejmuje prawa do wybudowania nowych obiektów". Nie wskazano, gdzie posadowiony jest stary obiekt i gdzie postawiony zostanie nowy. Okoliczność, iż celem inwestora jest modernizacja istniejącej stacji, a nie budowa nowej, podniesiona została przez inwestora dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji był już zatem ograniczony zakresem rozpoznania sprawy wypływającym z wniosku o pozwolenie na budowę i załączonego do niego projektu oraz decyzją pierwszej instancji. Mógłby on uchylić decyzję pierwszej instancji, gdyby doszedł do wniosku, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie ustalił zakres przedmiotowego postępowania na podstawie istniejących dowodów. Tak postanowionego twierdzenia nie da się jednak obronić na podstawie istniejących dokumentów, z których nie wynikało, że celem inwestora jest modernizacja istniejącej stacji, a nie budowa nowej stacji w bliżej nieustalonym miejscu na działce R.S. Tak określony zakres sprawy jasno wynikał również z odwołań wnoszonych od decyzji przez współwłaściciela działki R.S., który kwestionował możliwość postawienia nowego urządzenia, a nie modernizację obecnego. Inwestor dwukrotnie zapoznając się z argumentami podniesionymi w odwołaniach od decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę nie sprostował, iż jego celem jest modernizacja istniejącej, a nie budowa nowej stacji transformatorowej. Należy tutaj podkreślić, iż inwestor jest bardzo dużą, profesjonalną firmą. Trudno zatem wnioskować, iż jego celem było coś innego niż wynikało wprost z wniosku. Reasumując, organ pierwszej instancji zasadnie doszedł do wniosku, na podstawie istniejących dowodów, iż celem inwestora jest budowa nowego obiektu. Organ drugiej instancji nie mógł zatem wyjść poza zakres wniosku i rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. Mógł jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, bez zarzutu przekroczenia zakresu rozpoznania sprawy wynikającej z wniosku, projektu budowlanego i decyzji pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, wobec tego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji