VII SA/Wa 2165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2014 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego K.Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku K. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], którą na podstawie art. 54 ust. 1 i 3 oraz art. 60 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77 poz. 512 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach), w związku z art. 162 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz.267 ze zm., dalej: k.p.a.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 1999 r. znak [...], upoważniającej K. Ł. do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby, pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej, konieczności osobistego sprawowania przez ubezpieczonego opieki nad chorym członkiem rodziny. Ponadto decyzją tą Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązał K. Ł. do niezwłocznego zwrotu niewykorzystanych druków zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy ZUS ZLA do terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu, która te druki wydała. Decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. Ł. decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak: [...], wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], został upoważniony do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] orzeczono wobec K. Ł. zakaz zajmowania stanowisk samodzielnych lub w organach kolegialnych, związanych z orzekaniem ustalania stanu zdrowia osób na okres 5 lat. Na podstawie tego wyroku oraz zarządzenia nr [...] Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie ograniczenia w prawie wykonywania zawodu przez lekarza K. Ł., Zakład Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] lipca 2013 r. wydał decyzję o wygaśnięciu upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich. W dniu 4 grudnia 2013 r. wpłynął wniosek K. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Rozpoznając sprawę ponownie wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że wykonywanie zawodu lekarza, także w ramach indywidualnej praktyki, nie ogranicza się tylko do udzielania świadczeń zdrowotnych. Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U z 2011 r. Nr 277 poz. 1634 ze zm.), wykonywanie zawodu lekarza polega na udzielaniu przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, potwierdzone odpowiednimi dokumentami, świadczeń zdrowotnych, w szczególności: badaniu stanu zdrowia, rozpoznawaniu chorób i zapobieganiu im, leczeniu i rehabilitacji chorych, udzielaniu porad lekarskich, a także wydawaniu opinii i orzeczeń lekarskich. W ocenie organu, w każdym przypadku lekarz posiadający nieograniczone prawo wykonywania zawodu może wydawać opinie i orzeczenia lekarskie związane z orzekaniem ostanie zdrowia. Orzeczenia takie może wydawać zarówno samodzielnie, jak i zajmując stanowisko w organach kolegialnych. Wydawanie zaświadczeń o czasowej niezdolności do pracy zawsze wiąże się z orzekaniem o stanie zdrowia tych osób, stosownie do przepisów aktów wykonawczych do ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, to jest rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie orzekania o czasowej niezdolności do pracy i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. o wygaśnięciu upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 54 ust. 1 i 3 oraz art. 60 ust. 5 ustawy o świadczeniach w związku z art. 162 i art. 108 k.p.a. Art. 54 ustawy o świadczeniach w ust. 1 stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych upoważnia do wystawiania zaświadczeń lekarskich, o których mowa w art. 55, lekarza, lekarza dentystę, felczera i starszego felczera po złożeniu przez niego pisemnego oświadczenia, że zobowiązuje się do przestrzegania zasad orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Zgodnie z ust. 3, upoważnienia, o którym mowa w ust. 1, Zakład Ubezpieczeń Społecznych udziela w formie decyzji. Stosownie do art. 60 ust. 5, do decyzji, o których mowa w ust. 1-3 i art. 54, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 162 k.p.a. brzmi: § 1 Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. § 2 Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. § 3 Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. Powodem wydania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był prawomocny wyrok sądu karnego – Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]czerwca 2012 r., sygn. akt [...]. Pkt VI sentencji tego wyroku brzmi: "Na mocy art. 41§1 kk w zw. z art. 43§1 kk orzeka wobec K. Ł. zakaz zajmowania stanowisk samodzielnych lub w organach kolegialnych, związanych z orzekaniem ustalania stanu zdrowia osób – na okres 5 /pięciu/ lat". Zgodnie z art. 41 § 1 Kodeksu karnego (Dz. U. z 1997 r., nr 88, poz. 553 ze zm. – w brzmieniu na dzień 4 czerwca 2012 r., dalej: k.k.), sąd może orzec zakaz zajmowania określonego stanowiska albo wykonywania określonego zawodu, jeżeli sprawca nadużył przy popełnieniu przestępstwa stanowiska lub wykonywanego zawodu albo okazał, że dalsze zajmowanie stanowiska lub wykonywanie zawodu zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. Z samej treści tego przepisu wynika, że ustawodawca odróżnia zajmowanie stanowiska od wykonywania zawodu. Są to dwa oddzielne środki karne, przy czym zakaz zajmowania stanowiska nie może oznaczać ograniczenia w prawie do wykonywania zawodu (o czym będzie mowa poniżej). Sąd karny nie może wyrokiem ograniczyć prawa wykonywania zawodu – art. 41 § 1 k.k. zezwala jedynie na orzeczenie zakazu wykonywania zawodu, przez co należy rozumieć całkowity zakaz wykonywania wskazanego przez sąd zawodu. Wynika to z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2001 r., sygn. akt I KZP 18/01. Sąd ten wskazał, że kwestię ewentualnego ograniczenia prawa wykonywania zawodu należy pozostawić organom do tego uprawnionym na podstawie innych ustaw niż ustawy karne. Skoro więc sąd karny nie jest władny orzec ograniczenia prawa do wykonywania zawodu, to nie można ograniczać prawa do wykonywania zawodu w wykonaniu wyroku sądu karnego, jak to uczynił Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., wykonując zarządzenie nr [...]dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] w sprawie ograniczenia w prawie wykonywania zawodu lekarza na podstawie wyroku sądu o zastosowaniu środka karnego. Zarządzenie to, mimo tak sformułowanego przedmiotu, dotyczyło wyłącznie wpisania do okręgowego rejestru lekarzy wzmianki o zastosowaniu wobec lekarza K. Ł. środka karnego w postaci zakazu zajmowania stanowiska samodzielnych lub w organach kolegialnych związanych z orzekaniem ustalania stanu zdrowia osób przez okres 5 lat, tj. od dnia 24.01.2013 r. do dnia 24.01.2018 r. oraz dokonania wpisu o tożsamej treści do dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Miało więc charakter ściśle organizacyjny, a prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł go interpretować rozszerzająco. Sąd wskazuje, że ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U z 2009 r. nr 219 poz. 1708 ze zm.) przyznaje samorządowi lekarskiemu jurysdykcję w zakresie ograniczania prawa do wykonywania zawodu, co musi być poprzedzone postępowaniem w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. Możliwość orzeczenia kary ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat przewiduje art. 83 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Ponadto k.p.a. i ustawa o świadczeniach dają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwość wyeliminowania z obrotu decyzji z dnia [...] września 1999 r., upoważniającej skarżącego do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy. Ustalenie prawidłowej drogi postępowania w tym przedmiocie należy jednak do organu. Podkreślenia wymaga przy tym, że prawomocny wyrok sądu powszechnego jest bytem samoistnym – dla swej skuteczności nie potrzebuje wydania dodatkowego orzeczenia przez organ administracji publicznej. Orzeczony przez Sąd Rejonowy w [...] (w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. błędnie wskazano, że był to Sąd Rejonowy w [...]) zakaz ma moc obowiązującą niezależnie od kroków podjętych przez Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych. Skarżący, będąc skazanym prawomocnym wyrokiem sądu karnego, winien bezwzględnie stosować się do tego zakazu – w przeciwnym razie naraża się na odpowiedzialność karną za popełnienie przestępstwa z art. 244 k.k. Podsumowując, decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa – art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77 poz. 512 ze zm.) oraz art. 162 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy także, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu praktycznie nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, poprzestając co do zasady na ustaleniach i rozważaniach zawartych w decyzji ją poprzedzającej. Choć decyzję w drugiej instancji wydał ten sam organ, nie zwalnia go to ze sporządzenia uzasadnienia zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Organ nie powołał się również w podstawie prawnej decyzji wydanej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.