VII SA/Wa 2166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], nakazującej N. i W. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] w [...] o długości 34 m i wysokości w najwyższym punkcie 1,9 m zrealizowanego z siatki stalowej na podmurówce betonowej, usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 869/10, oddalił skargę N. i W. B. na ww. decyzję organu II instancji. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. będącej decyzją ostateczną wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. Organ wskazał, że według utrwalonego orzecznictwa sądowoadmionistracyjnego w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w II instancji. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach ewentualnego stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej stwarzałoby stan niepewności prawnej i prowadziłoby do niewykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowiącej przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał, że art. 61a § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była przedmiotem weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 869/10 oddalił skargę N. i W. B. Zdaniem organu, oddalenie skargi przez sąd powoduje niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem sąd z urzędu ustala, czy występują przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji (postanowienia) z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku N. i W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego - zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym - enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 Kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Przepis art. 61a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy: strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej); żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 Kpa i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny, który uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, podjętą w składzie siedmiu sędziów, stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargą oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zdaniem organu odwoławczego ww. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdzie zastosowanie do postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w sprawie stweirdzenia nieważności, wydanego na podstawie art 61a § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że znaczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt: II SA/Gd 869/10 dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy, co do braku podstaw do zarzucenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzje PINB w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 869/10, oddalającego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., niedopuszczlne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia i podważenie ustaleń dokonanych przez Sąd. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. B. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do której prawomocnym wyrokiem sądowym oddalono skargę. Skarżący zarzuca, iż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, została podjęta bez podstawy prawnej i nie powinna być brana w procesie stosowania prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co, następuje. Skarga jest niezasadna ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia na wniosek N. i W. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nakazującej N. i W. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] w [...] o długości 34 m i wysokości w najwyższym punkcie 1,9 m zrealizowanego z siatki stalowej na podmurówce betonowej, usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca .2010 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że wymienione decyzje obu organów były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 869/10, oddalił skargę na te decyzje, uznając je za zgodne z prawem. Z uzasadnienia wyroku ( karta 4 ) wynika, że Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie ograniczył się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze lecz stosownie do art. 134 § 1 ppsa z urzędu brał pod uwagę wadliwość kontrolowanego aktu. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiążę nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku badając sprawę nie dostrzegł w kontrolowanej decyzji przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, to uzasadniony jest wniosek, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu oraz, że próba stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej przez sąd będzie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W przeciwnym razie prowadziłoby to do sytuacji, w której organ administracji wkraczałby w zakres materii będącej przedmiotem oceny Sądu. W takiej sytuacji organ trafnie uznał, że wydany wyrok zamyka drogę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem w przeciwnym razie żądanie wkroczyłoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Należy wskazać, że kwestia czy żądanie strony stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwałą z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, podjętej w składzie siedmiu sędziów, w której przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W rozpoznawanej sprawie organ trafnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej przez sąd, która w ocenie sądu jest zgodna z prawem. W świetle powyższego za nietrafny należy uznać zarzut skargi dotyczący błędnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do której prawomocnym wyrokiem sądowym oddalono skargę. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).