VII SA/Wa 2168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...], działając na podstawie art. 113 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu zażalenia W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2012 r. [...], odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]grudnia 1967 r. l.dz. [...], w sprawie wpisania do rejestru zabytków grodziska zwanego "[...]" lub "[...]" w [...], położonego na gruntach A. S., w odległości ok. 300 m na zachód od krańca wsi - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że W. S. pismem z dnia [...]stycznia 2008 r., jako podstawę działania wskazując art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, złożył wniosek o geodezyjne wyznaczenie i wskazanie granic obiektu określanego jako "[...]" lub "[...]", wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...]. We wniosku podniesiono, że nieruchomość ta została wpisana do rejestru zabytków dwiema decyzjami: z dnia [...] maja 1958 r. oraz z dnia [...] grudnia 1967 r., a decyzje te nie są jednoznaczne w kwestii położenia przedmiotowego zabytku: w zależności od ich interpretacji obiekt znajduje się na terenie będącym własnością wnioskującego bądź Gminy [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wyjaśnił przebieg granic grodziska wskazując, że "do rejestru zabytków wpisane jest grodzisko otoczone wałem i fosą położone na dwóch działkach o obecnych nr geod. [...] i [...]. Teren wpisany do rejestru zabytków to część działki nr [...] i część działki nr [...]. Obszar ten ma kształt zbliżony do owalu, wydłużonego w kierunku wschodnim, którego granice przebiegają od północy, zachodu i południa w odległości 15 m od szczytu wału grodziska, a od wschodu po znacznej części wschodniej granicy działki nr [...]". Ponadto organ wskazał, że granice zabytku wyjaśniono zgodnie z opisem zawartym w decyzjach o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] maja 1958 r. oraz z dnia [...] grudnia 1967 r.; nie wyznaczano nowej granicy grodziska, ponieważ zawsze było ono położone na dwóch działkach, co wynika z decyzji o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] maja 1958 r. (grodzisko ma powierzchnię 4.260 m2 (0,426 ha), działka nr [...] (obecnie [...]) ma powierzchnię 0,09 ha, więc zabytek nie może być w całości położony na tej działce - jego znaczna część leży na terenie działki nr [...] - obecnie [...]); podział geodezyjny działek nie zmienił się od dnia wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, zmieniła się jedynie numeracja: działki oznaczone w latach 1958 i 1967 r. numerami [...] i [...] noszą obecnie numery odpowiednio [...] i [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez W. S., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 958/10, po rozpoznaniu skargi W.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. oraz postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że w piśmie z 2008 r. W. S. domagał się geodezyjnego wyznaczenia granic zabytku wskazując na rozbieżności co do zakresu rozstrzygnięć zawartych w decyzjach z 1958 r. i 1967 r., a zatem obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy wniosek z dnia [...] stycznia 2008 r. jest rzeczywiście żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, a jeżeli tak, to której. Zastrzeżenia Sądu wzbudziło również to, że organy działając w trybie art. 113 § 2 Kpa przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, mające na celu wyjaśnienie aktualnego przebiegu granicy przedmiotowego zabytku. Sąd podkreślił, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu organy nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego mającego doprowadzić do wydania "nowego" rozstrzygnięcia merytorycznego w kwestii opisu zabytku. WSA w Warszawie stwierdził, że problem prawidłowego określenia w decyzjach z 1958 r. i 1967 r. przedmiotu ochrony konserwatorskiej i ustalenia położenia zabytku w terenie można rozpatrywać w kontekście istotnej wady tych decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa bądź w kontekście uzupełnienia tych decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 Kpa). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał W. S. do wyjaśnienia żądania zawartego we wniosku z dnia [...]stycznia 2008 r., poprzez wskazanie, którą z decyzji wydanych w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego grodziska należy wyjaśnić oraz jakie kwestie związane z treścią decyzji budzą wątpliwości. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik strony wyjaśnił, że wniosek dotyczy wyjaśnienia treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., l.dz. [...] oraz wyjaśnienia budzących wątpliwości kwestii w postaci przebiegu granic zabytku i określenia stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., wskazując w uzasadnieniu, że działając w trybie art. 113 § 2 Kpa organ właściwy nie może udzielać stronom odpowiedzi na pytania wykraczające poza treść decyzji oraz niedotyczące wątpliwości co do treści decyzji. Organ odmówił wyjaśnienia treści decyzji poprzez określenie granic zabytku, wskazując, że opis zawarty w decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. jasno wskazuje, że grodzisko położone jest na działce A. S., granice grodziska zostały wytyczone przy określeniu punktów orientacyjnych, a ponadto podana jest jego powierzchnia. Organ wyjaśnił również, iż podmioty wymienione oprócz W. S. w decyzji były stronami postępowania zakończonego tą decyzją, podkreślając przy tym, że w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ nie może naprawiać jej błędów, w tym dotyczących określenia stron postępowania. Co do kwestii własności działki o numerze ewidencyjnym [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, iż w decyzji z 1967 r. mowa jest wyłącznie o działce nr ew. [...], stąd też żądanie strony ustosunkowania się do tego, że działka nr [...] stanowi własność Gminy [...], wykracza poza kompetencje wynikające z art. 113 § 2 Kpa. Po rozpoznaniu zażalenia W. S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w trybie art. 113 § 2 Kpa nie może wyjaśnić przebiegu granic grodziska. Organ podniósł, że ustalenia decyzji z dnia 18 grudnia 1967 r. są w tym zakresie zrozumiałe, a faktyczne trudności z określeniem granicy terenu wpisanego do rejestru zabytków nie mogą być rozstrzygane w trybie wyjaśnienia treści decyzji. W trybie art. 113 § 2 Kpa nie mogą być także badane kwestie prawidłowego określenia stron postępowania zakończonego decyzją z 1967 r., ani też stan prawny działki nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że kwestie podnoszone przez wnioskodawcę uzasadniają natomiast wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. Wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostanie wszczęte z urzędu, strona bowiem takiego wniosku nie składała. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. złożył W. S., zarzucając naruszenie art. 113 § 2 Kpa. Skarżący podniósł, iż uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego w istocie przyznaje, że decyzja z [...] grudnia 1967 r. pozostaje w sprzeczności z poprzednio wydaną w tej samej kwestii decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]maja 1958 r. Wskazał, iż w decyzji z dnia [...] maja 1958 r. położenie grodziska określone zostało opisowo, na gruncie A. S. - u zachodniego krańca wsi [...], na krawędzi doliny rzeki [...], na lewo od drogi polnej [...] – [...]. Przebieg granicy obiektu został określony na 15 metrów na zewnątrz od szczytu wału, zaś obszar zabytku wynosił 4260 m2. Natomiast w decyzji z dnia [...]grudnia 1967 r. ten sam zabytek przedstawiony jest jako obszar o pow. 7 arów (tj. 700 m2) położony na działce nr [...] stanowiącej grunt A. S., zaś granice terenu zabytkowego zostały określone jako biegnące zewnętrznym skrajem fosy i granicami działki nr [...]. Skarżący podniósł, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1967 r. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, z uwagi na objęcie nią sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazał też, że zarówno decyzja z 1958 r., jak i decyzja z 1967 r., wskazują, że grunt, na którym położone jest grodzisko, należał do jednego właściciela, tj. do A. S.. Żadna z decyzji nie podaje jednak numeru geodezyjnego działki, na której położony jest teren zabytku, jak też nie określa precyzyjnie powierzchni obszaru zabytkowego. W konsekwencji nie wiadomo, czy obszar zabytkowy obejmuje 4260 m2 (jak w decyzji z 1958 r.), czy też jedynie 700 m2, jak to określa decyzja z 1967 r. Ponadto opis przebiegu granic również jest wzajemnie sprzeczny. Zdaniem skarżącego istnieją zatem przesłanki do wyjaśnienia treści decyzji w oparciu o art. 113 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków , którym organ odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] grudnia 1967 r., w trybie art. 113 § 2 Kpa. Stosownie do unormowania tego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Celem instytucji uregulowanej w tym przepisie jest zatem usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu samego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804, "biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia"; ( vide wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., III SA 622/01, LEX nr 137799): Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy , ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny";( vide wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, LEX nr 493163: "W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym". "Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania" (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 195/08, LEX nr 491268). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ jest związany wnioskiem strony złożonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2010r. w sprawie I SA/Wa 958/10, organ pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał W. S. do wyjaśnienia żądania zawartego we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r., poprzez wskazanie, którą z decyzji wydanych w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego grodziska należy wyjaśnić oraz jakie kwestie związane z treścią decyzji budzą wątpliwości. W odpowiedzi na to pismo skarżący wyjaśnił, że wniosek dotyczy wyjaśnienia treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r oraz wyjaśnienia budzących wątpliwości kwestii w postaci przebiegu granic zabytku i określenia stron postępowania. Mając więc na uwadze treść wniosku należy zauważyć, iż poza rozstrzygnięciem organu pozostawała kwestia rozbieżności treści tej decyzji z wcześniejszą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1958 r. W ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie mógł się także odnieść do zarzutu, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1967r. dotknięta jest wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na objęcie nią sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną , bowiem kwestia ta może być rozstrzygnięta jedynie w odrębnym postępowaniu którego przedmiotem będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. wpisano dobro kultury do rejestru zabytków województwa opisując go jako" grodzisko zwane " [...]" lub " [...]" w [...] , położone na gruntach A. S., w odległości 300 m na zachód od krańca wsi. Obiekt znajduje się na dz. [...] , zakwalifikowanej jako nieużytek o pow. [...] arów. Wschodnia część działki użytkowana była jako kopalnia gliny. Grodzisko ma postać pierścieniowatego wału otaczającego przestrzeń ok.25 m. Od zewnątrz wokół wału przebiega fosa. Zewnętrzny skraj fosy i granice działki nr 2 wytyczają granice zabytku". Należy zgodzić się z organami, iż w tak opisanym stanie faktycznym i prawnym opis obszaru objętego ochroną został wskazany jasno i nie budzi też wątpliwości, iż dotyczy on działki nr [...] stanowiącej w 1967r.grunt A. S. Decyzja określa obszar poddany ochronie- 7 arów, jego granice opisane poprzez punkty orientacyjne, odwołuje się do numeracji działek ( działka nr [...]), a wobec tego zasadnie przyjmują organy ,iż w tym zakresie nie budzi wątpliwości utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jakakolwiek ingerencja organów w tak ustalony przebieg granic ochrony określonej decyzją z [...] grudnia 1967r. przesądzałaby o naruszeniu normy art. 113 § 2 k.p.a., bowiem jak to zostało już wyżej podkreślone wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia Odnosząc się do kwestii "określenia stron postępowania", która również pojawia się w piśmie skarżącego z dnia [...] stycznia 2012r., to wątpliwości na tym tle wydają się niezrozumiałe. Jako adresat decyzji wskazany został A. S., zaś rozdzielnik decyzji wskazuje jedynie jakie podmioty otrzymały decyzję , nie statuując ich jako strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną .Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, przywołując wyrok WSA w Warszawie, iż stroną w postępowaniu administracyjnym , którego przedmiotem jest wpis do rejestru zabytków jest osoba fizyczna lub prawna , która jest właścicielem albo użytkownikiem obiektu, a więc w sprawie niniejszej był nim A. S. co wynika z samej decyzji i również nie budzi wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Z tych wszystkich względów uznając, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione a postanowienie zaskrzone prawa nie narusza, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.