VII SA/Wa 2169/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. D., zwanej dalej: "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] maja 2018 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2016 r. o skierowaniu skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżąca prowadząc samochód osobowy w Katowicach spowodowała kolizję pojazdów w ruchu drogowym, co włącznie z jej konsekwencjami zostało uznane przez funkcjonariuszy Policji za naruszenie podstawowych zasad bezpieczeństwa i wzbudziło uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącej jako kierującej pojazdami mechanicznymi. W związku z powyższym zdarzeniem Komenda Miejska Policji w K. działając na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), skierowała do Burmistrza [...] wniosek o skierowanie kierowcy na badania sprawdzające kwalifikacje. W dniu [...] września 2015 r. Prezydent [...] W. orzekł o skierowaniu skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2016 r. uchyliło jednak wskazaną decyzję z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. 3. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Prezydent [...] W. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. powtórnie skierował skarżącą na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu. Pełnomocnik skarżącej podejmował próby złożenia odwołania od ww. decyzji, jednak z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie zostało ono rozpatrzone co do istoty sprawy. 4. Decyzja Prezydenta [...] W. o skierowaniu skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy pozostawała niewykonana. Natomiast z uwagi na zakończenie postępowań w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] W. rozpatrzył wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2016 r. (data wpływu [...] września 2016 r.) o wznowienie postępowania i postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone w dniu [...] kwietnia 2016 r. własną decyzją ostateczną o skierowaniu skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Prezydent [...] W. decyzją z [...] maja 2018 r. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. orzekającej o skierowaniu skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi kat. "B" w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104, art. 39, art. 42, art. 43 oraz art. 44 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). W toku wznowionego postępowania organ ustalił, że przesłanka wznowienia nie potwierdziła się gdyż skarżąca brała czynny udział w toczącym się postępowaniu, a decyzja Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2016 r. została doręczona prawidłowo na adres pełnomocnika skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. i weszła do obrotu prawnego. 5. Pismem z [...] maja 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie uchylenia decyzji Prezydenta [...] W. mimo że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. 6. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] maja 2018 r. Organ odwoławczy wydając zakwestionowaną decyzję działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., a także art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570). W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1 - 4 k.p.a., doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2016 r. Dowodem potwierdzającym powyższe doręczenie jest załączona do akt sprawy koperta z potwierdzeniem odbioru. Z akt wynika, że w dniu [...] maja 2016 r. po raz pierwszy Poczta Polska próbowała przekazać skarżącej przesyłkę z decyzją Prezydenta [...] W. i pozostawiono pierwsze awizo. Następnie, wobec niepodjęcia korespondencji przez skarżącą dokonano powtórnego zawiadomienia (awizo powtórne) w dniu [...] maja 2016 r. i przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu [...] maja 2016 r. Przesyłkę tę należało uznać za skutecznie doręczoną w dniu [...] maja 2016 r. W konsekwencji czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] czerwca 2016 r. Tym samym wobec niewniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna. Ponadto, organ odwoławczy potwierdził, że skarżąca uczestniczyła aktywnie w prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2016 r. W ocenie organu odwoławczego również argument pełnomocnika skarżącej, że listonosz rzekomo nie pozostawił mu odpowiedniego zawiadomienia (awiza), nie może stanowić usprawiedliwionej przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Tej okoliczności nie potwierdziła w postępowaniu reklamacyjnym również Poczta Polska S.A. Trudno też uznać, że pełnomocnik skarżącej nie wiedział nic o przesyłce, skoro jak sam to zaznaczył, w tym czasie odbierał inne przesyłki listowne. Jeżeli natomiast istniały okoliczności i przesłanki, które miałyby świadczyć o braku winy adresata decyzji w zakresie odbioru korespondencji we wskazany wyżej sposób, to na nim ciążył obowiązek ich wykazania bądź to w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bądź też w postępowaniu nadzwyczajnym. Wobec powyższego organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do uznania, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2016 r. Tym samym nie wystąpiła przesłanka do wznowienia tego postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145a k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ drugiej instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca bez własnej w winy nie brała udziału w postępowaniu z uwagi na okoliczność aktywnego udziału skarżącej przed organem pierwszej instancji, jak również, że w trakcie postępowania reklamacyjnego prowadzonego przez Pocztę Polską S.A nie zostały potwierdzone okoliczności, na jakie powołuje się skarżąca, a mianowicie braku pozostawienia awiza w skrzynce odbiorczej pomimo że brak możliwości udziału w sprawie zrodził się na etapie możliwości złożenia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2016 r., a jak wynika z treści pisma Poczty Polskiej z [...] września 2016 r. nie można ustalić, czy osoba odpowiedzialna za doręczanie korespondencji pozostawiła w skrzynce odbiorczej awizo informujące o złożeniu w placówce przesyłki pocztowej o nr [...] z uwagi na nieuwierzytelnianie w dokumentach pocztowych takiej okoliczności, w konsekwencji przyjęcie zastępczego doręczenia jako prawidłowego w brzmieniu przepisów należy uznać za wadliwe; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie w szczególności dokonanie oceny okoliczności ujawnionych w piśmie z Poczty Polskiej S.A., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2016 r. z pominięciem treści pisma z [...] września 2016 r. w zakresie braku możliwości wykluczenia nie pozostawienia dokumentu w skrzynce odbiorczej pełnomocnika skarżącej informującego o złożeniu przesyłki pocztowej w Urzędzie Pocztowy z uwagi na nieuwierzytelnianie w dokumentach pocztowych takiego dokumentu w konsekwencji czego organ drugiej instancji błędnie uznał poprawność podjętej próby doręczenia przesyłki i możliwości jej odbioru przez pełnomocnika skarżącej. 8. Odpowiadając w dniu [...] września 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 10. Sąd oddalił skargę po zbadaniu sprawy i stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przede wszystkim należy stwierdzić, że bezpodstawny jest zamieszczony w skardze zarzut, że skarżąca bez własnej winy nie brała, tj. nie mogła wziąć udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2016 r. W postępowaniu tym, toczącym się po uchyleniu wcześniejszej decyzji Prezydenta [...] W. z [...] września 2015 r. organ dwukrotnie zawiadamiał pełnomocnika skarżącej o podejmowanych czynnościach i przewidywanych terminach zakończenia postępowania oraz pouczał o prawie strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania: [...] lutego 2016 r. oraz [...] marca 2016 r. Oba pisma organu zostały odebrane przez adresata – pełnomocnika skarżącej (k. 30-31 oraz 39-40 akt adm.). Dodatkowo pismem z [...] marca 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował pełnomocnika skarżącej w trybie art. 36 § 2 k.p.a. o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania. Również to pismo zostało prawidłowo doręczone (k. 37-38). W przedstawionym stanie rzeczy i dodatkowo, po otrzymaniu od jednostek Policji określonych informacji istotnych dla sprawy ze względu na art. 7 i art. 77 k.p.a., Prezydent [...] W. wydał decyzję z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi kat. "B". Należy też zauważyć, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał również wszystkich czynności związanych z doręczeniem decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Ta okoliczność ma wszakże kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji Prezydenta [...] W. z [...] maja 2018 r., a nie bezpośrednio prawidłowości decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Mianowicie, z adnotacji umieszczonych na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję z [...] kwietnia 2016 r. wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, z zachowaniem 7-dniowych terminów. Na dokumencie tym wskazano też miejsce pozostawienia przesyłki do dyspozycji adresata. Potwierdzenia odbioru zawierają wszystkie wymagane prawem elementy. Decyzja z [...] kwietnia 2016 r. została bowiem skierowana do pełnomocnika skarżącej (adres kancelarii), ale z uwagi na nieobecność adresata, decyzja została uznana za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. (awizo z [...] maja 2016 r. i z [...] maja 2016 r., [...] maja 2016 r. zwrócono do nadawcy – k. 42 akt adm.). Fakty te potwierdziła Poczta Polska pismem z 8 lipca 2016 r. (k. 44 akt adm.). Z korespondencji z operatorem pocztowym nie wynika więc, aby w zakresie doręczenia przesyłki w ww. trybie miały miejsce jakiekolwiek nieprawidłowości. Dodatkowo, w dniu [...] lipca 2016 r. skierowano bezpośrednio do skarżącej dwa pisma informujące o zakończeniu postępowania i o wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. (pismo z [...] lipca niepodjęte w terminie oraz pismo odebrane przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2016 r.; k. 45-48 akt adm.). Natomiast pełnomocnik skarżącej otrzymał pismo [...] sierpnia 2016 r. (k. 49). Mimo wskazanych okoliczności wydania decyzji z [...] kwietnia 2016 r., a także ze względu na okoliczności jej doręczenia, pełnomocnik skarżącej wystąpił w dniu [...] sierpnia 2016 r. do Prezydenta [...] W. z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2016 r. składając wraz z wnioskiem odwołanie od ww. decyzji (k. 50). Wkrótce też, nie czekając na rozstrzygnięcie odwołania, pełnomocnik skarżącej złożył w dniu [...] września 2016 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z decyzji z [...] kwietnia 2016 r. 11. Ze względu na złożenie odwołania oraz niemal równoczesne złożenie wniosku o wznowienie postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi kat. "B" zostało podzielone na dwa kolejne etapy. W pierwszej kolejności został rozpatrzony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które w dniu [...] października 2016 r. postanowieniem (znak: [...]) postanowiło na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostało zaskarżone przez pełnomocnika skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 7/17 oddalił skargę. W sprawie nie został złożony wniosek o sporządzenie uzasadnienia, a w związku z tym orzeczenie stało się prawomocne. Oznaczało to zakończenie postępowania odwoławczego. 12. Po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, podjęto postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Jak wskazano wyżej, Prezydent [...] W. po przeprowadzeniu postępowania wstępnego stwierdził, że zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania, ale następnie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z [...] maja 2018 r. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Organ stwierdził, że twierdzenie odnoszące się do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okazało się bezpodstawne. Skarżąca nie uprawdopodobniła w żaden sposób, że w doręczeniu kwestionowanej decyzji o skierowaniu skierowanie kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji miała miejsce jakakolwiek nieprawidłowość. Mimo wskazanych w punkcie 10 powyżej zawiadomień skarżąca, ani osobiście, ani poprzez swego pełnomocnika nie złożyła do akt sprawy żadnych nowych dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Brak regularnej obecności pełnomocnika skarżącej lub innej osoby upoważnionej do odbioru korespondencji nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. W przedstawionym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się żadnej okoliczności, która mogłaby być podstawą dla twierdzenia o naruszeniu art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145a k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organy właściwe w sprawie zasadnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek do przyjęcia, że skarżąca bez własnej w winy nie brała udziału w postępowaniu. W przekonaniu Sądu również postępowanie reklamacyjne zainicjowane przez pełnomocnika skarżącej nie potwierdziło okoliczności, na które powołuje się skarżąca. W konsekwencji przyjęcie przez organ że doszło do doręczenia zastępczego w trybie art. 44. K.p.a. było uzasadnione i prawidłowe. W opinii Sądu nie doszło także do naruszenia w sprawie przepisów o postępowaniu dowodowym, a w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 107 k.p.a. dowody zgromadzone w aktach sprawy, a w szczególności zwrotne potwierdzenia odbioru, pozwalają w pełni ocenić prawidłowość doręczeń decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. 13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.