VII SA/Wa 217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. C.. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta S. decyzją z dnia [...].12.2000r., na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm. ) zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową(gabinety lekarskie – internistyczne) realizowanego w dwóch etapach, segmemt nr 1, Nr 2 oraz na budowę przyłączy : gazowego i wodociągowego oraz na budowę zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr[...] przy ul. D. w S. W decyzji określono warunki lokalizację budynku: 10 m od projektowanej drogi ozn.[...], 3 m od granicy sąsiadów D., M. i C. ze ścianą pełną z luksfera. Decyzja wydana została po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].07.2000r. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt, 2 określono warunki wynikające z ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisując, że w/w. działka położona jest na terenie oznaczonym w planie miasta S. symbolem MU 1 o nast. ustaleniach tekstowych- "tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, przeznaczenie, podstawowe mieszkalnictwo jednorodzinne, połączone z funkcją usługową. Na obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów produkcyjnych nieuciążliwych dla środowiska, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych, parkingów, garaży niezbędnych do obsługi obszaru, zieleni urządzonej w tym zadrzewień i zakrzewień, zachowanie zasady, aby obiekty z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie nie więcej zajmowały niż 20% danego obszaru. Decyzją z dnia [...].10.2001r. Starosta S. na podstawie art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...]-07-2001 r. E. F. w sprawie wprowadzenia zmian do projektu zagospodarowania działki zatwierdził zmiany wprowadzone w projekcje budowlanym polegające, na rozbudowie części budynku poprzez zwiększenie powierzchni kotłowni i gabinetu ginekologicznego wraz z dobudową klatki schodowej od strony północnej - wg rys. zamiennych uzupełniających, na działce ozn. nr. ewid. [...] przy ul. D. w S. i zmienił pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty S. z dnia [...]-12-2000 r. Nr.[...]w wyżej opisanym zakresie. W dniu [...].04.2005r., W. C., współwłaściciel sąsiedniej działki nr [...], wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...].12.2000r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...].10.2001r.. Uzupełniając swój wniosek pismami z dnia [...].06.2005r. i z dnia [...].09.2005r.,podnósł, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, bowiem został usytuowany: - w odległości 5,5 m od planowanej drogi o symbolu 15 KDD zamiast w 10 m, w odległości 2,8 m od granicy działki Nr 989 zamiast 3 m, a ścian z otworami okiennymi w odległości 3 m od granicy działki Nr [...] zamiast w odległości 4 m. Ponadto w swoim wniosku Skarżący podnosi również wadliwe odprowadzenie wód opadowych na teren jego działki , niewłaściwe usytuowanie szamba w odległości 2 m od budynku Inwestorki zamiast w odległości 15 m. Zdaniem Skarżącego przedmiotowy budynek nie posiada funkcji mieszkalnej, lecz w całości jest wykorzystywany na cele usługowe. Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu wniosku W. C. stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...].12.2000r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej Pani E. F. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową (gabinety lekarskie), na działce Nr [...] przy ulicy D. w S. oraz decyzji z dnia [...].10.2001 r. Znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że budynek mieszkalny z częścią usługową, na działce Nr [...] przy ul. D. w S. został zaprojektowany w odległości 3,06 m od granicy południowej - z działką Nr [...], J. C. (obecnie należącej m.in. do W.C. – Skarżącego), 3,06 m od granicy północnej - z działką Nr [...], stanowiącą własność I. D., 3,0 m od granicy wschodniej - z działką [...], stanowiącej własność T. M. i 5,10 m od granicy zachodniej - z ulicą D. Ściany budynku od strony północnej i południowej zostały zaprojektowane z uskokami (cofnięciami) na głębokość 1,0 m. W uskokach tych (cofnięciach ściany) zaprojektowano okna i drzwi co powoduje, że ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi zostały zaprojektowane w odległości 4,06 m od północnej i południowej granicy działki . Natomiast zbiornik na ścieki sanitarne o poj. 10 m3 został zaprojektowany w odległości 5,0 m od okien projektowanego budynku , 5,0 m od granicy z sąsiednią działką Nr [...] i w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą - ulicą D. Zdaniem Wojewody budynek inwestorki E. F. został zaprojektowany od południowej, północnej i wschodniej granicy działki w odległościach mniejszych niż 5,0 m od granicy działki, co narusza przepisy § 12 , obowiązującego w dacie wydania analizowanej decyzji, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.). Wojewoda wskazał ,że przepis § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowi, że budynki na działce budowlanej należy sytuować tak aby odległość zabudowy od granic działki wynosiła co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi oraz co najmniej 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, jeżeli z warunków wymienionych w § 271 i 272 tego rozporządzenia nie wynikają inne wymagania. Wojewoda wskazał również, że zgodnie z przepisem § 272 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia odległość między budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi (ZL), z wyjątkiem zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, nie może być mniejsza niż 10 m., w myśl natomiast przepisu § 272 ust. 4 tego rozporządzenia odległość między budynkami, o których mowa w ust. 1 - 3, a granicą sąsiedniej nie zabudowanej działki powinny wynosić co najmniej połowę wielkości w nich wymienionych, przyjmując, że może być na niej usytuowany budynek zaliczany do kategorii zagrożenia ludzi. Następnie organ stwierdził, że zatwierdzony, analizowaną decyzją z dnia [...].12.2000r., projekt zagospodarowania działki Nr [...], przewidywał usytuowanie zbiornika na ścieki sanitarne o poj. 10 m3 w odległości 5,0 m od okien w budynku Inwestorki i 5,0 m od granicy z sąsiednią działką Nr [...] i w bezpośrednim sąsiedztwie z ulicą D. Takie usytuowanie ,zdaniem organu, narusza również wymogi przepisu § 36 ust.l, obowiązującego w dacie wydania analizowanej decyzji, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.), w myśl którego odległość pokryw i wylotów kanalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe powinna wynosić co najmniej 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pkt 1) i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego (pkt 2). W wyniku rozpatrzenia odwołania E. F., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].12.2005r uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że inwestycja ta nie narusza warunków techniczno-budowlanych w stosunku do nieruchomości W. C. a tym samym jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ II instancji powołując się na przepis art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), stwierdził, że stroną w postępowaniach w sprawach pozwolenia na budowę może być zgodnie z treścią tego przepisu , wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ II instancji przeprowadził analizę zgodności zatwierdzonego projektu z z obowiązującymi w dniu wydania obu decyzji przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.) i stwierdził, że zgodnie z przepisem § 12 rozporządzenia budynki mogły być sytuowane od granicy z sąsiednimi działkami w odległości 4 m przy zwróceniu ich w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi albo 3 m w przypadku ściany pozbawionej takich otworów, jeżeli inne wymagania nie wynikały z warunków tego rozporządzenia określonych w § 13, § 271 i § 272 ust. 4. Organ wskazał następnie, że przepis § 272 ust. 4 cyt. rozporządzenia stanowił, iż odległości między budynkami, o których mowa w ust. 1 -3 tego paragrafu, a granicą sąsiedniej nie zabudowanej działki powinny wynosić co najmniej połowę wielkości w nich określonych, przyjmując, że może być na niej usytuowany budynek zaliczany do kategorii zagrożenia ludzi, ze ścianą mającą oszklenie szkłem zwykłym na powierzchni poniżej 35%. W § 272 ust. 1 była ustanowiona odległość 10 m. między budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi (ZL) w rozumieniu § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopad 1992r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 1992r., Nr 92, poz. 460 z późn. zm.). Organ II instancji stwierdził, że odległości te nie miały jednak zastosowania, na podstawie § 272 ust. 1 do zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej zatem przepis § 272 ust. 4 cyt. rozporządzenia nie będzie miał zastosowania do budynku zatwierdzonego decyzjami Starosty S. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane, organ wskazał , iż budynek E. F. jest prawidłowo usytuowany w stosunku do działki W. C., w rozumieniu warunków techniczno-budowlanych bowiem zgodnie z projektem ściany nie posiadające otworów okiennych i drzwiowych są usytuowane w odległości 3,06 m od granicy z jego działką a posiadające takie otwory w odległości co najmniej 4 m. Organ wskazał ponadto, że obiekt ten nie powoduje przesłaniania okien budynków mieszkalnych W. C., gdyż na jego działce nie ma usytuowanych w pobliżu granicy z nieruchomością inwestora żadnych budynków. Ponadto wskazał, iż zgodnie z obowiązującym wówczas § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m , na nie skanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej powinny wynosić co najmniej 5 m. od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz 2 m. od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Zdaniem organu odwoławczego zaprojektowana zabudowa nie powoduje ograniczeń w zabudowie jego działki. Nie istnieje zatem norma prawna, w oparciu o którą skarżący mógłby posiadać przymiot strony postępowania, który dawałby mu uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez W. C., który swój interes prawny wywodzi z prawa własności do sąsiedniej nieruchomości. Skarżący wskazuje ponadto na ograniczoną zabudowę do 20% powierzchni działek przewidzianą dla obszaru objętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy działka inwestora jest zabudowana powyżej tego ograniczenia. Według skarżącego ten przepis należy rozumie w ten sposób, iż każda działka na terenie [...] pod zabudowę może wykorzystać 20% powierzchni działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ drugiej instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie stanowi art. 138 ust.1 pkt 2 kpa. Stosownie do jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Będzie to miało miejsce m.in. w sytuacji, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnioskodawca postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną. Wskazać należy, że przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 28 kpa - jest interes prawny, wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Jednakże krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został odmiennie uregulowany przez przepis szczególny w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć ustawy w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu można poszukiwać w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Decyzja organu odwoławczego uchyliła decyzję organu I instancji i umorzyła postępowanie tego organu z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym składającego wniosek współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości W. C. Logika przepisu art.3 pkt.20 wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego użytkowanie przedmiotowego obiektu, w którym ściana zwrócona do granicy z nieruchomością skarżącego posiadająca w tej ścianie otwory w odległości 4,06 m od granicy działki usytuowana została w odległości 3,06 m może stwarzać skarżącemu W. C. trudności w zagospodarowaniu swojej nieruchomości zwłaszcza w świetle przepisów nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U.02.75.690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W takiej zaś sytuacji należy uznać, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym W.C. ma interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Okoliczności tej nie uwzględnił organ odwoławczy w swojej decyzji. Ponadto należy uznać, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył kwestionowanej decyzji S. S. z dnia [...].12.2000r., wydanej przed nowelizacją art.28 ust.2 prawa budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Na marginesie należy podnieść, iż stosownie do §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. obowiązującego w dacie wydania analizowanej decyzji, to ściana budynku z otworami winna być usytuowana w odległości 4 m od granicy. W świetle tego przepisu nie ma znaczenia, że otwór okienny lub drzwiowy oddalony jest od granicy na odległość 4m. Z powyższych przyczyn uznając, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.