VII SA/Wa 217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. Ć., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2006 r., nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty [...]z dnia [...]stycznia 2000 r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ewid. [...] położonego przy ul. [...]w O.) oraz odmawiającej przeniesienia w/w decyzji Starosty [...]z [...]stycznia 2000 r., nr [...], na rzecz A. i K. Ć.. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Wojewody [...] , iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty [...]z dnia [...]listopada 2006 r., nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Kontrolowaną decyzją Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...]stycznia 2000 r., udzielającej poprzedniemu właścicielowi działki inwestycyjnej T. Sp. z o.o. w Ostrzeszowie pozwolenia na budowę oraz odmówił wydania decyzji o przeniesieniu tegoż pozwolenia na budowę na obecnych właścicieli działki nr ew. [...] A. i K. Ć.. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Podstawowym dokumentem odzwierciedlającym przebieg ,robót budowlanych jest dziennik budowy. W dzienniku budowy przedmiotowej inwestycji znajduje się wpis Powiatowego Inspektora Nadzoru .Budowlanego dnia 5 maja 2005 r., z którego wynika, że "dokonano kontroli zakładu; budowa budynku mieszkalno-handlowego nie rozpoczęta; Pozwolenie na budowę z mocy prawa straciło ważność. Brak podstaw do wpisów w dzienniku budowy o rozpoczęciu robót budowlanych przez kierownika budowy". Organ odwoławczy wskazał, iż skoro budowa projektowanej inwestycji nie został rozpoczęta do dnia 5 maja 2005 r., to decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., wygasła, na skutek upływu 2 - letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego potwierdza jedynie ten fakt. Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego organ, który wydal decyzję o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący – K. Ć. wraz z wnioskiem z dnia 15 września 2006 r. o przeniesienie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...],[...] na cele budowlane oraz dołączył zgodę inwestora - Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "T." Sp. z o.o. w upadłości na przeniesienie wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pozwolenie na budowę, jest obowiązany do przeniesienia pozwolenia na budowę, jeżeli zostaną spełnione wymagania określone w omawianym przepisie. W niniejszej, sprawie ze względu na fakt wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jej przeniesienie było bezprzedmiotowe. Tym samym organ stopnia podstawowego nie naruszył rażąco prawa odmawiając przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy odnosząc ¡się do zarzutów skarżącego wskazał, że zasadą jest, iż jedno postępowanie administracyjne dotyczy jednej sprawy administracyjnej. Obowiązuje więc zasada jedna sprawa - jedna decyzja. Jedynym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a., stanowiący, że, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Tak więc obowiązujące unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość łączenia odrębnych postępowań, lecz dotyczy to wyłącznie płaszczyzny podmiotowej (wielość stron), nie zaś przedmiotowej (wielość spraw). W niniejszej sprawie organ stopnia podstawowego rozstrzygnął jedną decyzją dwie sprawy różne przedmiotowo. Z jednej strony stwierdził bowiem wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej zaś strony odmówił jej przeniesienia. Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 62 k.p.a. jednak stwierdzone uchybienie ma charakter czysto proceduralny i nie wpływa na kształt materialnoprawnych uprawnień i obowiązków stron postępowania. Naruszony przepis art. 62 k.p.a. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak skutki uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Unormowania obowiązujące w dniu 20 stycznia 2000 r. przewidywały materialno- prawną podstawę tak do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., jak i do odmowy jej przeniesienia na rzecz A. i K. Ć. (odpowiednio art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego). Skoro organ stopnia podstawowego, opierając się na zebranym materiale dowodowym, w szczególności wpisie w dzienniku budowy dokonanym przez właściwy organ nadzoru budowlanego, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że decyzja ¡ o pozwoleniu na budowę wygasła to nie miał innej możliwości jak tylko odmówić przeniesienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., na rzecz skarżącego. Nawet gdyby Starosta [...] orzekał w tej sprawie odrębnymi decyzjami, w odrębnych postępowaniach, to ze względu na stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia w/w decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiadałoby temu, które jest, kwestionowane. W konsekwencji, ze względu na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, niemożliwych do zaakceptowania z, punktu widzenia zasady praworządności nie ma podstaw do uznania, że w analizowanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył K. Ć., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego poprzez nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, b) art. 8 k.p.a., ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, c) art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono. Skarżący wskazał, iż dokumentem o podstawowym znaczeniu w postępowaniu wyjaśniającym jest dziennik budowy, jednakże nie jest to jedyne źródło wiedzy na ten temat. Niedopuszczalne jest odebranie stosownych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie od inwestora, a przynajmniej zapoznanie go z dokonanymi ustaleniami. Niedopuszczalne jest też stwierdzenie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej opiera się na wpisach organu nadzoru budowlanego dokonanych w dzienniku budowy, stwierdzających wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego wpis, na który powołał się GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został dokonany poza wszelkimi regułami obowiązującego Prawa budowlanego i nie może mieć najmniejszego znaczenia. Dokonanie tego typu wpisu poza brakiem właściwości organu zostało popełnione, jako autorytatywne stwierdzenie faktu, bez prawa zaskarżenia tego stwierdzenia do organu wyższej instancji. W ocenie skarżącego naruszenie prawa przez Starostę [...] nie jest "zwykłym" naruszeniem nieuprawniającym do zastosowania przepisów art. 156 k.p.a. Skarżący wskazał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została skierowana w części stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę do osoby nie będącej stroną postępowania - wnioskodawca o przeniesienie pozwolenia na budowę może być stroną postępowania wyłącznie w przedmiocie złożonego wniosku. Zdaniem skarżącego kontrolowana decyzja została wydana na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , który nie może być wnioskodawcą w takim postępowaniu, a samo postępowanie może być prowadzone jedynie z urzędu, bądź na wniosek inwestora. Postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę musi być prowadzone przy zapewnieniu udziału wszystkich stron - w tym przypadku inwestora. Wydanie decyzji w tym zakresie w trybie "zaocznym" jest ponad wszelką wątpliwość rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł iż nie można odmówić przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz podmiotu, który, złożył stosowny wniosek i spełnił wszystkie wymagania wskazane w art. 40 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując swojej stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r> - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. ,134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie uprawnia bowiem organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do jej istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ewid. [...] położonego przy ul. [...]w O.) oraz odmawiającą przeniesienia w/w decyzji Starosty [...]z [...]stycznia 2000 r., nr [...], na rzecz A. i K. Ć.. Badaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...]listopada 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 162 k.p.a. oraz art. 37 ust 1 i art. 40 Prawa budowlanego, Starosta [...]odmówił wydania decyzji o przeniesieniu na obecnych, właścicieli A. i K. Ć. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul.. [...] w; O., udzielonego,• decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] poprzedniemu właścicielowi tej działki "T." Sp. z o.o. w O. oraz stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno - handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w O.udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2000 r., nr [...] poprzedniemu właścicielowi tej działki "T." Sp. z o.o. w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Z prawidłowych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2000 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wygasła z upływem dwuletniego terminu, określonego w art. 37 ust 1 Prawa budowlanego - według stapu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Potwierdza to wpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonany w dniu 5 maja 2005 r, w dzienniku budowy, po przeprowadzonej kontroli, w trakcie której ujawniono, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie została do tego dnia rozpoczęta. Oznacza to, że inwestor nie dotrzymał ustawowego terminu rozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w j którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż dziennik budowy jest częścią materiału dowodowego i jest podstawowym dokumentem odzwierciedlającym przebieg robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 45 ust 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie .dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z ,dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Wbrew twierdzeniom skargi wskazać należy, że do dokonywania wpisu w dzienniku budowy upoważnieni są, zgodnie § 9 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r., nr 108, poz. 953 ze zm.), pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie - w ramach dokonywanych czynności kontrolnych. Skoro z prawidłowych ustaleń organu wynika, że sporny wpis w dzienniku budowy przedmiotowej inwestycji został dokonany przez właściwy organ nadzoru budowlanego, tym samym nie było podstaw do jego kwestionowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w sytuacji wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadne było wydanie przez Starostę Ostrzeszowskiego decyzji o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę. Brak bowiem było podstawy do zastosowania art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego i przeniesienia na jego podstawie decyzji Starosty [...]z dnia [...] sty cznia 2000r na rzecz skarżącego. Z treści art. 37 ust 1 Prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa z chwilą zaistnienia zdarzenia prawnego, o którym mowa w tym przepisie jakim jest upływ czasu. Oznacza to, że z chwilą wygaśnięcia decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje żadnych skutków prawnych, zatem pozostawanie jej w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie, decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., o której przeniesienie wnosił skarżący w piśmie 21 września 2006 r., była już pozbawioną bytu prawnego, gdyż utraciła go wcześniej z mocy prawa, z powodu nie wywiązania się przez inwestora z obowiązku rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem 2 lat od uzyskania waloru ostateczności. W tej sytuacji wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. przez Starostę [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. było w pełni zasadne. Wobec tego trafnie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że kwestionowana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu z art. 156 § 1 k.p.a., tym samym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zgodzić się należy również z, organem, że kontrolowanej decyzji nie można zarzucić kwalifikowanej wady prawnej, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z tego powodu, że Starosta [...] w decyzji [...] listopada 2006 r, rozstrzygnął dwie różne przedmiotowo sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że tego rodzaju uchybienie polegające na naruszeniu art. 62 k.p.a. ma charakter czysto proceduralny i nie wpływa na kształt materialnoprawnych uprawnień i obowiązków stron postępowania. Kontrolowana decyzja została skierowana do skarżącego, który potwierdził jej odbiór. Brak doręczenia kontrolowanej decyzji poprzedniemu właścicielowi działki i inwestorowi "T." Sp. z o.o. w O. oraz brak jego udziału w sprawie stanowi podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wyjaśnień organu nadzorczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji podmiot, który otrzymał pozwolenie na budowę już nie istniał. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w [...],[...] Wydział Gospodarczy, sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (karta 5/6 akt Starosty [...]) stwierdzające ukończenie postępowania upadłościowego Wojewody [...] Przedsiębiorstwa Usługowo- Handlowego "T." Sp. z o.o. w O., które stało się prawomocne w dniu 28 stycznia 2006r. Niezasadny jest zarzut potraktowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako strony postępowania zakończonego decyzją Starosty [...]z dnia [...]listopada 2006 r., nr [...]. Z prawidłowych ustaleń Wojewody [...] wynika, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte w związku z informacją pochodzącą od organu nadzoru budowlanego z której wynikało, że budowa projektowanej inwestycji nie została rozpoczęta do dnia 5 maja 2005 r. Zarówno organy administracji architektoniczno budowlanej jak i organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego współpracują ze sobą co oznacza występowanie z wnioskami, wymienianie się informacjami oraz ustaleniami dokonanymi w trakcie kontroli. Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie dostrzegł również w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenia przepisów procesowych. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna, podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).