VII SA/Wa 217/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J G na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po rozpoznaniu wniosku J G o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Wielkopolski WINB") z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej: "PINB") nakazał (w pkt 1 decyzji) J G, w terminie do 30 grudnia 2016 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku znajdującym się w [...]na działce nr ewid. [...]przy ul. [...] polegających na: • usunięciu stropów nad piwnicą - spróchniałe belki stropowe poprzez wykonanie wymiany stropu nad piwnicą na klatce schodowej, • spróchniałe i zużyte biegi i balustrady klatki schodowej poprzez wykonanie nowych biegów schodowych z parteru na piętro, • usunięcie stropu nad parterem - zużyte niestabilne belki stropowe, poprzez wymianę stropu nad parterem na klatce schodowej, • wiszące luzem przewody instalacji elektrycznej poprzez wymianę wewnętrznej instalacji elektrycznej na klatce schodowej pod rygorem natychmiastowej wykonalności. W pkt 2 decyzji PINB zakazał użytkowania obiektu, o którym mowa w pkt 1 do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zaś w pkt 3 nadał decyzji w części obejmującej pkt 1 rygor natychmiastowej wykonalności.  Ww. decyzją z [...] kwietnia 2016 r., [...] WINB uchylił decyzję PINB dla miasta [...]z [...] października 2015 r., w zakresie podstawy prawnej i w to miejsce powołał art. 66 ust.1 pkt 1 i 3, art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290); a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję PINB dla miasta [...]z [...]października 2015 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 363/16, oddalił skargę J G na ww decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2016 r. GINB wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej wyjaśnił, że skutkiem oddalenia skargi przez Sąd ww. wyrokiem, jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 14/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1697/06, uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. OSK 628/04). W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, próba stwierdzenia nieważności decyzji, co do której oddalono skargę oceniana jest jako niedopuszczalna ingerencja w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 23/2008). Stosownie bowiem do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Następnie, GINB podniósł, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). GINB podkreślił również, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozostawały poza kontrolą Sądu. Ponadto, podkreślił, że gdy przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. Tym samym, GINB stwierdził, że oddalając skargę na decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2016 r., WSA w Poznaniu przesądził o zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumcji stanu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wnoszący żądanie stwierdzenia nieważności nie powołał się na wyłączającą ww. zasadę okoliczność, pozostającą poza zakresem kontroli sądów administracyjnych i nieobjętą powagą rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze, GINB podtrzymał stanowisko przedstawione w postanowieniu z [...] listopada 2018 r., odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2016 r. Odnosząc się do zarzutów J G, że "część wspomnianej nieruchomości uległa spaleniu" oraz "że zmienił się właściciel nieruchomości, tzn. AK zmarł, a jego córka oświadczyła, że nie jest zarządcą nieruchomości" oraz, że wystąpił do właściwych władz o zezwolenie na "rozebranie tej nieruchomości" GINB zaznaczył, że powyższe okoliczności jako, że wystąpiły po dacie wydania decyzji, nie uzasadniają wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się bowiem stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Pismem z 21 grudnia 2018 r., J G wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z [...] listopada 2018 r. w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, pomimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności czy nastąpiła zmiana w stanie faktycznym, stanowiącym podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania prac remontowych, które w obecnej chwili są bezprzedmiotowe, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym rozstrzygnięciu sprawy, 2. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez co skarżący nie wie, czy organ wziął pod uwagę wydając decyzję, zmieniony stan faktyczny, w szczególności spalenie części klatki schodowej powodujące, że wykonanie remontu jest niezasadne i tym samym decyzja nakazująca wykonanie remontu jest obecnie bezprzedmiotowa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie zarzutów. M.in. skarżący wskazał, że podjął stosowne działania w celu uzyskania pozwolenia na dokonanie prac rozbiórkowych. W takiej sytuacji wykonanie decyzji jest niemożliwe. Ponadto, wykonanie decyzji wiąże się z poniesieniem nakładów znacznie przekraczających wartość klatki schodowej. Zwrócił także uwagę na brak współdziałania rodziny K w przedmiocie dokonania ewentualnego remontu. Jednocześnie podniósł, że wskazując, iż żąda ustalenia nieważności decyzji, faktycznie nie dążył do stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z art. 156 k.p.a., ale do jej uchylenia lub zmiany. Skarżący podkreślił również, iż jego wątpliwości budzi także fakt, że odwołanie od postanowienia z dnia [...] października 2018 r. rozpoznał ten sam organ, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto wskazania wymaga, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 09 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1285/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2013 r., II SA/Ke 709/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 65/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., VII SA/Wa 141/14). Na gruncie przedmiotowej sprawy, organy orzekające obu instancji za inną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego uznały fakt, iż decyzja, której wyeliminowania z obrotu prawnego domaga się skarżący w trybie nadzwyczajnym była już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 363/16, oddalił skargę J G na decyzję [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Jak prawidłowo wskazał GINB, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Natomiast zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jeżeli zatem dany akt podlegał już kontroli sądu, który prawomocnie oddalił skargę, to – co do zasady – zamyka to drogę do prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, również w zakresie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższe wynika również z faktu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy zaskarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Wobec powyższego, oddalenie skargi wyrokiem z 21 września 2016 r. wskazuje jednoznacznie, że nakazanie J G wykonania określonych robót budowlanych na dzień wydawania decyzji z [...] kwietnia 2016 r., czyli w tamtym stanie faktycznym sprawy, było prawidłowe. Oznacza to, że skontrolowana przez Sąd decyzja z [...] kwietnia 20116 r. jest zgodna z prawem, zatem nie zawiera żadnej wady ani zwykłej, ani kwalifikowanej, tj. takiej, która uzasadniałaby jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że okoliczność na którą powołuje się skarżący - zaistniałą po dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2016 r. - tj. pożar na klatce schodowej łączącej budynki nr 14 i 16 nie ma wpływu na jej ocenę z punktu widzenia zgodności z prawem. Ponadto, skoro skarżący podjął stosowne działania, celem uzyskania decyzji o rozbiórce, aktualny stan techniczny budynku przy ul. [...] (z uwzględnieniem zaistniałego pożaru) będzie przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego przy wydawaniu tej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zarzucić organom orzekającym naruszenia przepisów procesowych. Stwierdzić bowiem należy, iż wobec słuszności zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a., organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. W konsekwencji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 3 p.p.s.a.