VII SA/Wa 2171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] sierpnia 2013r. na podstawie art. 138 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2003r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu [...]stycznia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) w [...], w trakcie której ustalił, że A. W. samowolnie w latach 1989 – 1990 rozbudował istniejący budynek mieszkalny o garaż, którego dach użytkowany jest jako taras. Po zasięgnięciu informacji o zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją z [...] lutego 2003r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229), nakazał A. W. przedłożenie w terminie do dnia [...]marca 2003r.: - inwentaryzacji budowlanej garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego, - orzeczenia technicznego o zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i Polskimi Normami, - inwentaryzacji geodezyjnej nieruchomości. Po przedstawieniu przez inwestora żądanych dokumentów organ nadzoru budowlanego przekazał je organowi administracji architektoniczno-budowlanej tj. Staroście [...], który decyzją wydaną dnia [...]kwietnia 2003r. na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane udzielił A. W. pozwolenia na użytkowanie (legalizacja) garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego na dz. nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w dniu [...] marca 2013r. złożył M. K. Po rozpatrzeniu wniosku [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydana dnia [...]czerwca 2013r. na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Podniósł, iż w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy garaż został wykonany samowolnie pod rządami ustawy z dnia [...]października 1974r. Prawo budowlane, zatem w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja kończąca proces legalizacji tejże samowoli budowlanej powinna być wydana na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ udzielając pozwolenia na użytkowanie naruszył zatem art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994r. Wskazanie w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji przepisu art. 55 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. zamiast art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. stanowiło naruszenie prawa, jednak nie może być ono ocenione jako rażące naruszenie prawa, a więc takie, które jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Jeżeli obiekt spełnia warunki wymagane do udzielenia decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, wskazanie błędnej podstawy prawnej nie jest wystarczającym powodem uzasadniającym wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto, organ przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Prawa budowlanego z 1994r., zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, stwierdził protokolarnie na miejscu budowy zgodność wykonania obiektu z przedłożoną przez inwestora dokumentacją. Dokonując oceny kontrolowanej decyzji należy mieć przede wszystkim na uwadze, czy zostały spełnione warunki dopuszczające obiekt do użytkowania. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie , że obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym oraz jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero brak któregokolwiek z powyższych elementów może dyskwalifikować decyzję udzielającą pozwolenie na użytkowanie. Z powyższych wyjaśnień wynika, że przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie organ dokonał niezbędnych w sprawie ustaleń dotyczących przesłanek udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. K.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I-ej instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 12 ust. 1, ust. 3 pkt 1 lit. a, b i pkt 2, ust. 4, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i 2 lit. a, b, ust. 7 pkt 1 i 2 lit. a, b, ust. 9, ust. 10 i w rezultacie § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie techniczne) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę Powiatowego w [...]decyzji udzielającej A. W. pozwolenia na użytkowanie z dnia [...]kwietnia 2003r. poprzez ich niezastosowanie, będące wynikiem błędnego uznania, iż przepisy w/w rozporządzenia nie mają zastosowania do oceny spełniania warunków technicznych wybudowanego samowolnie obiektu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w dacie obowiązywania w/w przepisów, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nie zgromadzeniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia spełniania przez dobudowany garaż wymogów rozporządzenia technicznego w zakresie zachowania odległości dobudowanego obiektu od granicy i zachowania naturalnego oświetlenia działki skarżącego, w tym pominięcie okoliczności wynikających z inwentaryzacji technicznej dobudowanego garażu, iż na działce skarżącego w strefie 3 m od granicy nie znajduje się na wysokości dobudowanego garażu żaden istniejący obiekt, co już samo w sobie prowadzi do wniosku, iż nie zachowane są warunki techniczno-budowlane określone w § 12 ust. 7 pkt 2 lit. a w/w rozporządzenia, a także nie przeprowadzenie dowodów i nie poczynienie ustaleń odnośnie szerokości i wysokości dobudowanego obiektu w relacji do obiektów istniejących na działce skarżącego, która to okoliczność ma znaczenie pod kątem spełniania wymogów przewidzianych w § 12 ust. 7 pkt 2 lit. b rozporządzenia technicznego, jak również naruszenie art. 11, 107 § 3 i art. 8 kodeks postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, iż przepisy rozporządzenia technicznego zostały zachowane, przy jednoczesnym braku wskazania faktów i dowodów, z których organ wywiódł taki wniosek i ograniczeniu się jedynie do zacytowania przepisów w/w rozporządzenia, co stanowi również naruszenie ogólnej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1, ust. 3 pkt 1 lit. a, b i pkt 2, ust. 4, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i 2 lit. a, b, ust. 7 pkt 1 i 2 lit. a, b, ust. 9, ust. 10 i w rezultacie § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia technicznego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę Powiatowego w [...]decyzji udzielającej A. W. pozwolenia na użytkowanie z dnia [...]kwietnia 2003r. poprzez uznanie, że decyzja Starosty Powiatowego w [...]z dnia [...]kwietnia 2003r. nie naruszała w/w przepisów mimo, iż wykonany samowolnie obiekt nie był zdatny do użytku w zrozumieniu tego przepisu, gdyż nie spełniał warunków technicznych przewidzianych przepisami w/w rozporządzenia albowiem wybudowany został w odległości 1,53 m od granicy z nieruchomością skarżącego, 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż decyzja Starosty Powiatowego w [...]z dnia [...]kwietnia 2003r. nie naruszała w/w przepisu, mimo iż wykonany samowolnie obiekt powodował pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia i zachodziły podstawy do nakazania jego rozbiórki, 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 40 w/w ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, mimo iż zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z dnia 1974r. warunkiem wydania pozwolenia jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, 6. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...]z dnia [...]kwietnia 2003r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2003r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Decyzja polegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie i wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka kasacyjnie, a nie rozpatruje sprawy ponownie w jej całokształcie, gdyż temu służy postępowanie zwykłe. W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotę winno być ustalenie, czy objęta wnioskiem decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wskazaną we wniosku przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005r. wydanym w sprawie OSK 1134/04 – a który to pogląd w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie – o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia przepisów prawa w niniejszej sprawie nie doszło. Weryfikowaną decyzją z dnia [...]kwietnia 2003r. Starosta [...]udzielił A. W. pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego, po ustaleniu, iż dobudowa ta jest zgodna z przepisami prawa miejscowego (tj. z uchwałą Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] października 1999r. oraz po dokonaniu ustaleń, iż garaż został wybudowany w latach 1989 – 1990 ścianą pełną murowaną w odległości ok. 1,53 m od granicy z działką sąsiednią i ok. 6,5 m od znajdującego się na niej budynku. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że przed powiatowym organem nadzoru budowlanego w roku 2003r. toczyło się postępowanie dotyczące legalności budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. nr [...]na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nakazał A. W. dostarczenie dokumentacji: trzech egzemplarzy inwentaryzacji przedmiotowego garażu wraz z orzeczeniem technicznym i inwentaryzacją geodezyjną. Inwestor przedłożył żądane dokumenty do organu nadzoru budowlanego, następnie pismem z dnia [...]marca 2003r. wystąpił do Starosty [...]z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...]organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przekazał Staroście [...]akta zakończonej sprawy dot. dobudowy garażu do budynku mieszkalnego w [...]przy ul. [...]w celu wszczęcia procedury prowadzącej do wydania pozwolenia na użytkowanie. Starosta [...], po przeprowadzeniu w dniu [...]kwietnia 2003r. oględzin dobudowanego garażu – decyzją wydaną dnia [...]kwietnia 2003r. na podstawie art. 49 ust. 1, art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie garażu biorąc pod uwagę lata budowy garażu. Niewątpliwie Starosta [...]winien przeprowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., bowiem bezsporne jest, iż garaż został całkowicie, samowolnie wybudowany w czasie obowiązywania w/w ustawy – zaś udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest jednym z etapów i to etapem końcowym legalizacji wzniesionego obiektu. W tej sytuacji Sąd w pełni podziela ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że weryfikowana decyzja Starost [...]została wydana z naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane bowiem wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. mimo, iż wcześniejsze postępowanie prowadzono na podstawie przepisów ustawy z 1974r. jest oczywistym naruszeniem prawa jednakże w ocenie Sądu naruszenie to nie ma charakteru rażącego. W sytuacji niniejszej sprawy (uwzględniając treść przepisów ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane) należy uznać, iż wydane rozstrzygnięcie nie prowadziło do obejścia prawa, nie wywołało też skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.