VII SA/Wa 2172/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skarg B. i M. N., I. i M. N. i T. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku. skargi oddala W. K. w dniu 11 kwietnia 2007r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku biurowo-magazynowego na cele mieszkalno-usługowe na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. T.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że część rozbudowywanego obiektu pełnić będzie w rzeczywistości funkcję domu przedpogrzebowego, a więc daleko wykraczać będzie poza zakres podstawowych funkcji zakładu pogrzebowego zlokalizowanego w gęstej zabudowie mieszkalno-usługowej miasta, ponieważ w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zostały uwzględnione takie pomieszczenia jak: chłodnia - 5,41 m2, umywalnia - 8,35 m2, sala usług - 20,66 m2, łazienka (z natryskiem) - 4,71 m2, szatnia brudna i czysta – każda po 2,1 m2. Pomieszczenia te wskazują jednoznacznie na funkcję domu przedpogrzebowego, który stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) służy do : składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania; wykonywania oględzin zwłok ludzkich do celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych; wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zmarłych Organ wskazał również, że w pomieszczeniu garażu - 22,99 m2 zainstalowane będą urządzenia do mycia i dezynfekcji pojazdów przedsiębiorstwa przedpogrzebowego należącego do inwestora. Organ wskazał, że lokalizacja pomieszczeń pełniących funkcję domu przedpogrzebowego w gęstej zabudowie mieszkalno-usługowej miasta jest niezgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta P. o warunkach zabudowy (znak sprawy [...]) z dnia [...] stycznia 2007r. W decyzji tej inwestor został zobligowany do rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku biurowo-magazynowego na cele mieszkalno-usługowe, a w pkt b - dotyczącym ustaleń z zakresu ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - przywoływana decyzja dopuszcza usługi wyłącznie o charakterze nieuciążliwym, tj. zakres oddziaływania inwestycji musi zamykać się w granicach działek będących własnością inwestora. Zdaniem organu funkcja domu przedpogrzebowego niewątpliwie jest funkcją o charakterze uciążliwym, tj. zakres oddziaływania tego typu inwestycji wykracza poza granice działek będących własnością inwestora, w szczególności w zakresie oddziaływania kulturowego, emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, zgodnie bowiem z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) dom przedpogrzebowy powinien znajdować się w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej, a pomieszczenia jego wymienione w ust. 2 pkt 1 i 3 powinny być w miarę możności położone od północy. Również art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stwierdza jednoznacznie że: "na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica...". Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu organ przywołał również orzecznictwo sądów administracyjnych podał, iż wnioskowana zmiana jest na tyle istotna, że wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której nie przedłożono. Stwierdził również, że usługi pogrzebowe będące faktycznie usługami wykonywanymi w domu przedpogrzebowym, pomimo że nie zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) należą do usług uciążliwych i nie mogą być lokalizowane jako zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej. Uznając, że kwestia niezgodności projektu budowlanego z podstawowym warunkiem zawartym w decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta P., a mianowicie kwestia lokalizacji projektowanego obiektu w formie proponowanej przez inwestora jest na tyle zasadnicza, że uniemożliwia proste usunięcie wskazanych postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nieprawidłowości, Starosta postanowił odmówić pozwolenia na projektowaną inwestycję. Po rozpatrzeniu odwołania W. K., Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007r., na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Starosty P. Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, Wojewoda - odnosząc się do głównego argumentu Starosty, że rozbudowywany obiekt pełnić będzie w rzeczywistości funkcję domu przedpogrzebowego, zlokalizowanego w gęstej zabudowie mieszkalno-usługowej miasta i w związku z tym, że projektowana zabudowa jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, oraz że inwestycja ta pełnić będzie funkcję uciążliwą, tj. zakres oddziaływania tej inwestycji wykraczał będzie poza granice działek będących własnością inwestora - stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta P. Nr [...] o warunkach zabudowy została wydana na budynek mieszkalno-usługowy. Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy również budynku mieszkalno-usługowego. Wniosek o pozwolenie na budowę jest zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Ani w treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ani w treści decyzji o warunkach zabudowy nie wspomina się o usługach pogrzebowych. Jedynie w opisie technicznym do projektu budowlanego tej inwestycji występuje zdanie, że na parterze budynku zlokalizowane są pomieszczenia handlowo-usługowe na potrzeby usług pogrzebowych (sala sprzedaży, pomieszczenie magazynowe, sala usług, pomieszczenie socjalnie, umywalnia, chłodnia, kotłownia, korytarze, WC, łazienka, dwie szatnie). Z powyższego nie wynika, zdaniem Wojewody, czy są to usługi uciążliwe, czy - nie. Nie wiadomo nawet jakiego rodzaju usługi pogrzebowe będą w tym budynku prowadzone. Ponadto wszystkie uzgodnienia zawarte w projekcie dotyczą budynku mieszkalno-usługowego z bliżej nieokreślonym w opisie technicznym usługami pogrzebowymi. Zdaniem Wojewody, twierdzenie organu I instancji, że jest to dom przedpogrzebowy, który służy do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, wykonywania oględzin zwłok ludzkich do celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych, wykonywanie innych czynności związanych z chowaniem zmarłych jest nieuprawnione, bowiem w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym nie ma zawartej żadnej informacji o w/w usługach (np. przechowywanie ludzkich zwłok). Zdaniem Wojewody, Starosta w uzasadnieniu skarżonej decyzji wykazał rażącą nadinterpretację tego co mają zawierać usługi określone w projekcie. W związku z tym, że treść protestów właścicieli sąsiednich nieruchomości i rodzaj usług (usługi pogrzebowe), jakie prowadzi inwestor mogły się kojarzyć, że w projektowanym obiekcie może być prowadzony dom przedpogrzebowy - Starosta, mając załączony projekt budowlany, który w obecnym zakresie nie przewiduje usług prowadzonych przez dom przedpogrzebowy, winien przed wydaniem decyzji Nr [...] nieścisłość tę wyjaśnić. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że Starosta P. wydając zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia tych nieścisłości i bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, naruszył ten przepis prawa materialnego, a także naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, gdyż nie wyjaśnił sprawy w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, a naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzję Wojewody zaskarżyli B. i M. N., I. i M. N. oraz T. i J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Zdaniem skarżących, Wojewoda [...] w swoim uzasadnieniu decyzji pomija protesty właścicieli sąsiednich działek, które dotyczą naruszenia interesu osób trzecich w postaci spadku wartości działek położonych w pobliżu zakładu pogrzebowego. Zdaniem skarżących nietrafny jest pogląd Wojewody, że projekt budynku nie zawiera szczegółów określonych usług pogrzebowych, skoro złożony projekt budowlany uwzględnia takie pomieszczenia jak: chłodnia, umywalnia, sala usług, szatnia brudna i czysta, co wskazujące jednoznacznie na funkcje domu przedpogrzebowego. Ponadto zdaniem skarżących tablice reklamowe i bilbordy znajdujące się na działkach państwa K. oraz oznakowane samochody i ogłoszenia w lokalnych mediach już świadczą o obecnie prowadzonych usługach, nie mając zgody na prowadzenie takiej działalności w tym budynku. Zdaniem skarżących, pomimo, że tego rodzaju inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko to należy ona do usług uciążliwych i nie może być lokalizowana jako zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze, skarżący twierdzą, że Wojewoda [...] naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, gdyż nie wyjaśnił sprawy w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z takim przepadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewoda ma rację w tym, że decyzja Starosty zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, ponieważ organ ten nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemal w całości. Należy podzielić pogląd Wojewody, że projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy, ponieważ określona w tej decyzji inwestycja jest na tyle ogólna, że w jej ramach mieści się inwestycja określona projektem przedłożonym do zatwierdzenia. Podkreślić jednak należy, że w decyzji o warunkach zabudowy określono, że dopuszcza się usługi wyłącznie o charakterze nieuciążliwym, tj. zakres oddziaływania inwestycji musi zamykać się w granicach działek będących własnością inwestora. Zakres oddziaływania inwestycji musi zaś wynikać nie z przypuszczeń i bliżej nie ustalonych ocen organu, ale z konkretnych przepisów praw, a w szczególności z przepisów prawa budowlanego. W tym miejscu należy wskazać na definicję obszaru oddziaływania zawartą w prawie budowlanym. Stosownie do art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez pojęcie: "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. W związku z powyższym, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż powołana definicja oznacza "oddziaływanie w każdym wymiarze", w tym również oddziaływanie ekonomiczne. Z pojęciem oddziaływania obiektu wiąże się również prawo właściciela sąsiedniej nieruchomości do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W art. 28 cyt. wyżej ustawy przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenia kręgu występujących w nim stron. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Poza kontrolą Sądu natomiast pozostaje ustalenie, czy strona skarżąca zostanie narażona na straty spowodowane obniżeniem wartości działki z uwagi na określoną inwestycję w sąsiedztwie, choćby to był zakład pogrzebowy, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani też prawa budowlanego nie chronią interesów faktycznych, które mają w niniejszej sprawie charakter handlowy, czy jak to się wyraził Starosta "kulturowy, emocjonalny i psychologiczny", i które nie posiadają oparcia w przepisach prawa stanowionego, co też skutkuje brakiem praw procesowych w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.