VII SA/Wa 2176/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] – po rozpatrzeniu wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Jak wynika z akt sprawy PINB Powiatu [...] prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na dz. nr [...] w [...]zakończył decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i art. 51 ust 7 Prawa budowlanego. Wskazaną decyzją nakazał inwestorowi – L. i R. D. doprowadzenie części budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w [...]do stanu poprzedniego poprzez: - demontaż paneli podłogowych w trzech pokojach na poddaszu, - demontaż armatury łazienkowej oraz płytek gresowych w łazience na poddaszu, - demontaż skrzydeł i ościeżnic drzwiowych do pomieszczeń na poddaszu, - rozbiórkę ściany oddzielającej poddasze od strychu nieużytkowego w poziomie poddasza, - demontaż wyłazu w poziomie poddasza, - demontaż osprzętu elektrycznego w poziomie poddasza, - demontaż grzejników w poziomie poddasza. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Następnie na wniosek inwestora L. i R. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...]utrzymującej w mocy decyzję PINB Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Postępowanie zakończył decyzją z dnia [...]lipca 2014r znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010r oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2009r. Zdaniem organu nadzorczego kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) ponieważ prace wykonane na poddaszu budynku mieszkalnego, wskazane w decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi są budowa, a także przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Pojęcia "bieżącej konserwacji" nie zdefiniowano ustawowo, jednakże orzecznictwo sądowo - administracyjne jako bieżącą konserwację traktuje drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt: II OSK 704/05). Natomiast w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego ustawodawca określa przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem organu nadzorczego analiza powyższych przepisów wskazuje, że wykonane prace wykończeniowe na poddaszu budynku mieszkalnego nie stanowią remontu ani przebudowy, na które odpowiednio jest wymagane zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) bądź pozwolenie na budowę (art. 28 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego). Po rozpatrzeniu wniosku M. D. ( współwłaściciela budynku ) o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...]utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji GINB przytoczył przebieg postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. Postępowanie prowadzone przez PINB Powiatu [...] dotyczyło samowolnej przebudowy i remontu poddasza budynku mieszkalnego. Inwestor L. i R. D. dokonali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozdzielenia istniejącego poddasza na dwie części – poddasze użytkowe i nieużytkowy strych. W miejsce istniejącego otworu okiennego wykonano przejście z nowej klatki schodowej na remontowane poddasze ( część rysunkowa oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych z listopada 2007r ). Ponadto wykonano również m.in.: wymianę instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, montaż i wymianę okien w istniejących otworach okiennych, rozbiórkę istniejących drewnianych ścianek działowych dokonując w ich miejsce montażu ścianek systemowych z profili metalowych obitych obustronnie płytami gipsowo-kartonowymi gr. 12 mm, wypełniając przestrzeń pomiędzy nimi wełną mineralną gr. 5 cm. Działając na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) PINB Powiatu [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nakazał L. D. i R. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w poziomie poddasza istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Jednocześnie organ powiatowy wskazał inwestorom, że w celu dalszej kontynuacji robót budowalnych należy wystąpić do właściwego organu architektoniczno-budowlanego z odpowiednim wnioskiem w celu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia stosownie do zakresu zamierzonych robót budowlanych. W trakcie kontroli w dniu 21 lipca 2009 r., ustalono, że po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. inwestorzy wykonali następujące prace: malowanie ścian i sufitów w trzech pokojach na poddaszu, montaż paneli podłogowych w trzech pokojach na poddaszu, montaż armatury łazienkowej oraz płytek gresowych w łazience na poddaszu, montaż skrzydeł i ościeżnic drzwiowych do pomieszczeń na poddaszu, wykonanie ściany oddzielającej poddasze od strychu nieużytkowego w poziomie poddasza, montaż wyłazu w poziomie poddasza, montaż barierki w antresoli w poziomie poddasza, montaż osprzętu elektrycznego w poziomie poddasza, montaż grzejników w poziomie poddasza. Powyższe skutkowało wydaniem przez PINB Powiatu [...] w dniu [...] grudnia 2009 r., znak: [...]decyzji nakazującej inwestorom doprowadzenie części budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w [...]do stanu poprzedniego wykonanie określonych czynności. GINB wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. z którego wynika, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykonane przez inwestorów prace na poddaszu budynku mieszkalnego, tj.: malowanie ścian i sufitów, montaż paneli podłogowych, montaż armatury łazienkowej oraz płytek gresowych w łazience, montaż skrzydeł i ościeżnic drzwiowych do pomieszczeń na poddaszu, wykonanie ścianki oddzielającej poddasze od strychu nieużytkowego w poziomie poddasza, montaż wyłazu w poziomie poddasza, montaż barierki w antresoli w poziomie poddasza, montaż osprzętu elektrycznego w poziomie poddasza, montaż grzejników w poziomie poddasza nie mieszczą się w pojęciu "robót budowlanych" o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. GINB zacytował treść przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego zawierającego definicję legalną "robót budowlanych, a następnie art. 3 pkt 8 określającego co należy rozumieć pod pojęciem "remontu". Dodał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, rozumie się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Bieżącą konserwacją będą zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określane jako remont. Wskazał też, co należy rozumieć pod pojęciem "przebudowy" w oparciu o art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zdaniem GINB zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy wykonane przez inwestorów prace nie były robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowiło rażące naruszenie prawa. Jednocześnie GINB zauważył, że zarzut skarżącego zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy za niezasadny. Uzasadnienie decyzji GINB z dnia [...] lipca 2014 r. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne; organ wskazał treść przepisu, na podstawie którego dokonał rozstrzygnięcia; uzasadnił dlaczego dany przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a także przedstawił przebieg procesu decyzyjnego oraz zastosowanie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Organ ocenił stan faktyczny w świetle konkretnych przepisów prawa i wykazał związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Na koniec organ przypomniał, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa, a taka sytuacja wystąpiła – zdaniem organu - w rozpatrywanej sprawie. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], skarżący – M. D. zaskarżył tę decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., zarzucając naruszenie: - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyjaśnienia wszelkich niezbędnych okoliczności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż prace wykonane przez L. oraz R. D. na poddaszu budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w [...] miały charakter prac wykończeniowych, nie stanowiły zaś remontu ani przebudowy, - art. 3 ust. 7, art. 3 ust 7a, art. 3 ust.8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż prace wykonane przez Państwo L. oraz R. D. na poddaszu budynku mieszkalnego, stwierdzone podczas kontroli nieruchomości przeprowadzonej przez organ powiatowy [...] lipca 2009 roku, nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych z art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane i nie stanowią przebudowy ani remontu w myśl art. 3 ust.7a oraz 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie stwierdzenie nieważności decyzji, które nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. D. wskazał, iż uwzględniając całokształt prac wykonanych przy przebudowie poddasza, organy nadzoru budowlanego w kontrolowanych decyzjach trafnie oceniły zakres prac konieczny do przywrócenia stanu poprzedniego. Sam fakt, iż niektóre z prac wskazanych w badanej decyzji, oceniane samodzielnie mogłyby nie być traktowane jako roboty budowlane, nie przekreśla tego, iż w ramach niniejszej sprawy prace te wraz z pozostałymi składały się na dokonaną przebudowę. Decyzja nakazująca usunięcie jedynie części robót nie skutkowałaby doprowadzeniem do stanu poprzedniego - co jest treścią i celem rozwiązania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego wykonane przez inwestora roboty budowlane miały na celu zakończenie przebudowy poddasza i rozpoczęcie jego użytkowania pomimo braku pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010r oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2009r. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis stanowił podstawę materialno prawną kwestionowanej decyzji. Mianowicie PINB Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009r wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 nakazał inwestorowi doprowadzenie części budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez: - demontaż paneli podłogowych w trzech pokojach na poddaszu, - demontaż armatury łazienkowej oraz płytek gresowych w łazience na poddaszu, - demontaż skrzydeł i ościeżnic drzwiowych do pomieszczeń na poddaszu, - rozbiórkę ściany oddzielającej poddasze od strychu nieużytkowego w poziomie poddasza, - demontaż wyłazu w poziomie poddasza, - demontaż osprzętu elektrycznego w poziomie poddasza, - demontaż grzejników w poziomie poddasza. W ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wykonane przez inwestora prace w poziomie poddasza budynku mieszkalnego mają charakter robót budowlanych, na wykonanie których inwestor nie posiada pozwolenia bądź zgłoszenia. Ponadto wykonując samowolnie wskazane prace inwestor naruszył zapis zawarty w decyzji PINB Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2008r, którą nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w poziomie poddasza. Ocena charakteru prac jako prac budowlanych została następnie podzielona przez organ odwoławczy ( [...]WINB ), który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB Powiatu [...] z dnia [...]grudnia 2009r. Wbrew zarzutom skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że prace wykonane przez inwestora nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych , o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i nie stanowią przebudowy ani remontu na które odpowiednio wymagane jest pozwolenie na budowę i zgłoszenie. Definicja robót budowlanych zawarta jest w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i zgodnie z nią pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wymienione w protokole kontroli z dnia 21 lipca 2009 r. roboty wykonane na poddaszu, które następnie zostały ujęte w kontrolowanej decyzji polegają między innymi na wykonaniu ścianki oddzielającej poddasze od strychu nieużytkowego i montażu wyłazu. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że wykonane roboty miały charakter przebudowy, a montaż wyłazu ingerował w konstrukcję budynku. W konstrukcję budynku ingeruje wykonanie otworu w ścianie natomiast czynność polegająca na montażu wyłazu w istniejącym otworze nie powoduje takiej ingerencji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że definicja robót budowlanych zawarta w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, pomimo swojego szerokiego zakresu przedmiotowego, nie obejmuje np. montażu ścianki działowej, ułożeniu glazury i paneli podłogowych, wymianie drzwi wewnętrznych, zamontowaniu grzejników i barierki w antresoli, wymianie sanitariatów, wymianie parapetów, zerwaniu tapet i boazerii, pomalowaniu ścian sufitów, wykonaniu montażu elektrycznego (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2007 r. II OSK 1164/06 LEX nr 366229, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r. II OSK 460/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r. VII SA 74/07 LEX nr 338863). Zgodzić się należy z organem nadzorczym, że prace wymienione w kontrolowanej decyzji nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albo ich zgłoszenia. Sam skarżący podnosi w skardze, że niektóre z prac wskazanych w badanej decyzji, oceniane samodzielnie mogłyby nie być traktowane jako roboty budowlane, co jednak jego zdaniem nie przekreśla tego, iż w ramach niniejszej sprawy prace te wraz z pozostałymi składały się na dokonaną przebudowę. Wyjaśnić należy, iż w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bada wyłącznie kwestionowaną decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2009r, wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i art. 51 ust 7 Prawa budowlanego. Ocenie organu nadzorczego podlegają więc tylko prace wymienione w kontrolowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ocenia natomiast charakteru tych prac w powiązaniu z robotami budowlanymi wymienionymi w uzasadnieniu decyzji PINB Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2008r, które polegały na remoncie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że wykonane przez inwestora prace nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W związku z powyższym kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm). [pic]