VII SA/Wa 2177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...]lutego 2014r.,nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z częścią mieszkalną na działce nr ew. [...]z obrębu [...] z dojazdem na części działek nr ew. [...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W.. Powyższe orzeczeniem kończyło rozpoznanie przez organ pierwszej instancji wniosku o pozwolenia na ww. inwestycję, który złożony został w dniu 20 lipca 2011 r. Postępowanie było kilkakrotnie zawieszane, modyfikowano zakres zamierzenia, prowadzone było postępowanie w przedmiocie wygaszenia pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy dla mniejszej inwestycji w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, doszło do stwierdzenia nieważności planu m.in. w doniesieniu do działki objętej inwestycja, złożona przy wniosku o pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy utrzymała przymiot ostateczności. Rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę, przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...]lutego 2014 r., organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]lipca 2010 r., jest niewystarczająca w odniesieniu do objętej wnioskiem inwestycji- nie obejmuje działek o nr ew. [...]oraz [...], co jednoznacznie wynika z załącznika graficznego stanowiącego jej integralna część. Projekt obsługi komunikacyjnej budynku nie uwzględnia obecnego stanu na tym terenie i wymaga rozwiązań zamiennych. Projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a to stanowi naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie zakresu i form projektu budowlanego. W związku z opisanymi powyżej uwagami postanowieniem z dnia [...]grudnia 2013 r., organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Postanowienie doręczono inwestorowi 3 lutego 2014 r., inwestor wypożyczył projekt ale jak ustalił organ nie wykonał postanowienia przed 14 lutego 2014 r., Wobec nie wykonania postanowienia z [...]grudnia 2013 r., zapadła decyzja organ pierwszej instancji opisana na wstępie. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...]sierpnia 2014 r., nr [...], w wyniku rozpoznania odwołania inwestora – A. H. od ww. decyzji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał zasadę procesową wynikająca z art. 10 k.p.a. Stwierdził, że wbrew ustawowemu nakazowi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zapewniono stronie czynnego udziału. Przed zakończeniem postępowania nie umożliwił stronom wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nade wszystko organ podkreślił jednak, że w postanowieniu z dnia [...]grudnia 2013 r., organ pierwszej instancji wyznaczył stronie nierealny siedmiodniowy dniowy termin na usuniecie wskazanych nieprawidłowości, biorąc pod uwagę zakres czynności wymaganych od inwestora. Organ powołując się na zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów art. 8 oraz 9 k.p.a. wskazał, że termin powinien być tak zakreślony żeby z obiektywnego punktu widzenia możliwe było wykonanie nałożonych obowiązków. Wskazał, że inwestor przedłożył dokumentację w wykonaniu postanowienia w dniu 6 marca 2014 r. Zdaniem organu drugiej instancji opisana powyżej wadliwość postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r., nie dawała podstaw organowi pierwszej instancji do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na mocy art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Ocena wyłącznie przez organ odwoławczy dokumentacji właściwej dla niniejszego postępowania doprowadziłaby jednak do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W rozumieniu art. 15 k.p.a. Nie może organ drugiej instancji rozstrzygać sprawy merytorycznie w zakresie, który nie był przedmiotem badania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje organu drugiej instancji wniosła S. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wobec braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji; gdyż przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa; art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez odmowę jego zastosowania w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca Szkoła wskazała, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił się zarówno od oceny merytorycznej zebranych dowodów w sprawie jak i całościowej oceny przeprowadzonej przez organ I instancji procedury administracyjnej. Nie ustosunkował się do okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy m.in.: nie odniósł się do kwestionowanego przez pełnomocnika inwestora braku decyzji o warunkach zabudowy obejmującej swym zakresem cały teren inwestycji objęty wnioskiem o pozwoleniu na budowę; nie odniósł się kwestionowanej przez pełnomocnika inwestora kwestii uznania S. za stronę w postępowaniu. Tymczasem ta jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji. Wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku wraz realizacją drogi dojazdowej w miejscu przedłużenia ul. [...] uniemożliwi realizację planowanego od lat połączenia drogowego dzielnic [...]i [...]. Obszar oddziaływania planowanej przez inwestora inwestycji bezsprzecznie obejmuje działkę nr ew. [...] z obrębu [...]. Realizacja ww. budynku powoduje, że w przyszłości część nieruchomości od strony południowo-wschodniej nie będzie mogła w ogóle zostać odsłużona komunikacyjnie z ul. [...], zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ drugiej instancji nie odniósł się do kwestionowanej aktualności mapy do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji bez udziału skarżącej S. rażąco naruszałoby przepisy art. 28 ustawy Prawo budowlane jak i art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. Skarżąca, kwestionując możliwość wydania w okolicznościach sprawy decyzji kasatoryjnej, podniosła, że warunkiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. są: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanka wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ II instancji musi zatem stwierdzić, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji, co w niniejszym stanie faktycznym nie nastąpiło. Wojewoda [...] nie wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co narusza art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, zawiadomienie stron, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, podczas gdy wypożyczona przez inwestora dokumentacja projektowa nie została zwrócona, nie znajdowało uzasadnienia oraz prowadziłoby do przewlekłości postępowania. Wreszcie, organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii podniesionych w odwołaniu, nie wskazał czy zasługuje ono na uwzględnienie w całości czy też w części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. W toku postępowania przed sądem wpłynęły dwa pisma procesowe. Uczestniczka postępowania E. S. w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015r., wniosła o odrzucenie skargi argumentując, że skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, nie jest sąsiadem bezpośrednio graniczącym z nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Ponadto, uczestniczka szczegółowo odniosła się do nieuzasadnionych w jej ocenie zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą, na etapie postępowania administracyjnego, co do rozwiązań projektu budowlanego. W piśmie z dna 24 kwietnia 2015 r., pełnomocnik uczestniczki A. H. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że skarżącą S. nie ma przymiotu strony, sam fakt doręczenia decyzji nie kształtuje bowiem prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie postanowieniem z dnia [...]grudnia 2013 r., uznał S. za stronę postępowania mimo, że inwestor tę okoliczności kwestionował. Podniósł, że S. nie wykazała oddziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiąca jej własność. Zdaniem pełnomocnika nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ było to jedyne dopuszczalne rozstrzygniecie w niniejszej sprawie jakie mógł podjąć organ odwoławczy. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej cały teren inwestycji – działka o nr ew. [...]jest objęta decyzja o warunkach zabudowy , która złożono wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, kwestię dojazdów reguluje decyzja zarządcy drogi i taką na potrzeby inwestycji Prezydent [...] wydał w dniu [...]marca 2011r., w tym zakresie nie jest konieczna decyzja o warunkach zabudowy. Pełnomocnik odniósł się też szczegółowo do zarzutów skargi, dotyczących kwestii projektu architektonicznego oraz planu zagospodarowania działki. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w zakresie uzasadniającym jej uchylenie. Należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, wydanie decyzji kasatoryjna w okolicznościach niniejszej sprawy było jedynym właściwym rozstrzygnięciem jakie mogło zapaść w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i znajduje pełne uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Prawidłowa była ocena, że siedmiodniowy termin jaki został zakreślony inwestorowi w postanowieniu z dnia [...]grudnia 20113r., był terminem w oczywisty sposób nie realnym w związku z zakresem nałożonych obowiązków. Wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany powinien uwzględnić zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości zadośćuczynienia przez inwestora obowiązkom nałożonym w postanowieniu. Termin wyznaczony przez organ administracji może być na wniosek strony przez organ przedłużany. W świetle powyższej argumentacji zasadnie organ odwoławczy przyjął, że uchybienie terminu zakreślonego inwestorowi w ww. postanowieniu organu pierwszej instancji nie mogło być skuteczną podstawą do wydania decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę mniejszą Sąd rozważał to, czy skarga pochodzi od strony postępowania. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw na etapie postępowania sądowego do kwestionowania tego przymiotu, w szczególności gdy zważyć, że kontrolą sądową objęte było formalne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji . Badanie przymiotu strony wiąże się z koniecznością rozważania dwu elementów, które ten przymiot kształtują - formalnego oraz materialnoprawnego. Z punktu widzenia formalnego skarżąca S., biorąca udział w postępowaniu administracyjnym, miała podstawy do wniesienia skargi do Sądu na akt wydany w tym postępowaniu. Ocena przesłanki materialnoprawnej, która kształtuje przymiot strony możliwa będzie jednak dopiero przez pryzmat ostatecznej wersji projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora celem zatwierdzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. To ten dokument ostatecznie pozwoli na określenie obszaru oddziaływania inwestycji, który z kolei wskaże podmioty o przymiocie strony niniejszego postępowania. Reasumując, skoro Sąd kontrolował orzeczenie formalne, to konieczny w kontekście oceny przymiotu skarżącej do wniesienia niniejszej skargi sądowej, aspekt materialnoprawny nie mógł być badany. Organ pierwszej instancji orzekając ponownie w sprawie będzie miał na uwadze to, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzone musi być z udziałem stron postępowania ustalonych w świetle dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane. Sąd w okolicznościach sprawy nie znalazł także podstaw do rozważania zarzutów materialnoprawnych zarówno podnoszonych przez skarżącą jak i uczestników postępowania, te bowiem będą mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu merytorycznym jakie przeprowadzi organ administracji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).